强制拆迁制度的法律症结

二、强制拆迁制度的法律症结

(一)实体法引致的缺陷

在现行拆迁制度下，拆迁人与被拆迁人属于理论上平等的民事主体，但是如果被拆迁人不就被拆迁房屋与拆迁人签订安置补偿协议，拆迁人可以申请拆迁裁决，最终可以经由行政机关自行强制执行或申请人民法院强制执行途径，强制实现其目标。也就是说，拆迁人与被拆迁人在拆迁期限内签订协议的行为看似平等的自愿、协商活动，其背后仍然有着一种强制力威胁存在。而且依《城市房屋拆迁管理条例》第12条规定，拆迁许可证公告后，拆迁范围内的相关活动被冻结，被拆迁人不得改变房屋和土地用途、新建、扩建和改建房屋，也不得出租房屋。因此，不可能有拆迁人之外的其他人来购买被拆迁房屋，被拆迁人只能向拆迁人“协议”出售其拆迁范围内的房屋。这一种在强制力威胁下、不能选择协议对象的行为显然不能称之为自愿、协商的民事行为。本来属于平等民事主体的拆迁人通过申领拆迁许可，取得了事实上对被拆迁人及其他利害关系人的强制力，这是被拆迁人及其他利害关系人普遍不服强制拆迁的基本原因，也是现行拆迁制度的根本症结所在。

如果以影响强制拆迁制度实现的重要性为序，以国务院行政法规《城市房屋拆迁管理条例》为标志的现行拆迁制度还有如下两方面突出缺点:第一，拆迁项目启动的公共利益标准模糊。许多纯商业性的房地产开发项目因此通过拆迁制度取得合法的强制性。商业开发的逐利性大多以削弱被拆迁人依法享有的公平补偿为附带效果，得不到公平补偿的被拆迁人则拒绝搬迁，从而形成强制拆迁的相持局面。第二，现行拆迁制度遗漏被拆迁房屋承租人、居住权人的权益。依《城市房屋拆迁管理条例》规定，拆迁人以被拆迁人(即被拆迁房屋的产权人)为安置补偿对象，因被拆迁房屋而形成的租赁关系则由产权人依租赁合同处理。一般情况下，承租人因租赁合同履行不能产生的相关损失不可能得到补偿。同时，现行拆迁制度也未能顾及我国司法实践中形成的房屋居住权人的权益，被拆迁房屋的居住权人无法律依据要求拆迁人或被拆迁人继续安置。因此，拆迁过程中也可能出现承租人、居住权人拒绝搬迁的局面。

无论是被拆迁房屋的产权人，还是被拆迁房屋的承租人、居住权人，因被拆迁房屋形成的权利在强制拆迁中事实上趋于消灭，并有可能永远得不到回复，因此前述三类主体均属强制拆迁的利害关系人。但是，当强制拆迁利害关系人在拆迁制度中被忽略的权益，在现行司法救济体制下不能得到终局救济时，均有可能成为其激烈抵抗行政或司法强制拆迁的局面。

(二)救济法的缺陷

在我国最新立法过程中，最高立法机关也有通过物权法立法寻求解决城市房屋拆迁问题契机的意向，如全国人大法律委员会于2005年10月22日提交人大常委会讨论的物权法草案第四稿中，就将旧草案独立规定的城市房屋拆迁归入统一的征收条款，将其定性为“城市房屋征收”，这的确为现行城市房屋拆迁制度的重大调整提供了可能的法律依据。⁽³⁾因为物权法草案的上述调整，不仅将城市房屋拆迁与宪法修正案规定的财产征收条款有机地衔接起来，也为拆迁项目设定了明确的公共利益标准，将现行拆迁制度不予考虑的被拆迁房屋居住权人的权益以及被拆迁房屋占地的建设用地使用权价值纳入补偿范围，基本上弥合了前述拆迁制度的症结。

但是，我们同时注意到，即使包含前述重大调整内容的物权法正式出台，也不可能全面解决强制拆迁利害关系人的权利保护问题，因为强制拆迁问题不仅系实体法缺陷所致。

就法律权利性质而言，强制拆迁最大的影响是将被拆迁人或居住权人对被拆迁房屋拥有的物权转换为拆迁裁决确定的债权，这种转换对于强制拆迁利害关系人而言，负面影响极大。因为拆迁裁决一旦作成，强制拆迁即不可避免。按照行政诉讼不停止执行原则，诉讼不影响拆迁主管部门申请人民法院强制执行，更不影响县、市人民政府依《城市房屋拆迁管理条例》第17条规定责成有关部门强制执行。因此强制拆迁完毕，即使拆迁裁决违法，也仅仅是一个如何赔偿问题，很难恢复原状。

因此，在实践中，被拆迁人或其他强制拆迁利害关系人往往创造性地利用既有的行政诉讼受理制度阻却强制拆迁的顺利进行，以实现其权利保护:

如本文图1所示，拆迁行为的终结一般需要经过多个行政环节，而不同环节的行为又多为无争议的可诉具体行政行为。因此，有拆迁利害关系人充分利用法律明确赋予的行政诉权，通过法院对不同拆迁争议的受理来阻遏强制拆迁的实施。一种方式是在拆迁裁决作出之前，拆迁利害关系人起诉拆迁许可，将拆迁裁决的前提纳入司法争讼的局面。虽然《行政诉讼法》第44条规定的诉讼不停止执行制度对拆迁许可依然有效，但建设部《城市房屋拆迁裁决工作规程》第12条第(2)项又规定“裁决需要以相关裁决或法院判决结果为依据的，而相关案件未结案的”时，中止裁决。拆迁许可争议的案件尚未结案，拆迁裁决程序依前述建设部规章规定应当中止。而拆迁许可案件一审二审时间的拖延，就为拆迁利害关系人赢得了有利的局面;另一种更为极端的方式就是进一步起诉拆迁许可的前置行为。拆迁人依法申请拆迁许可一般需要取得建设立项批文、建设用地规划许可、土地使用权批准文书，如果其中某一法律文书被法院判决违法无效，则拆迁许可依法不能发放，拆迁程序也就不能启动。如最高人民法院公报案例《宣懿成等18人诉衢州市国土资源局收回土地使用权行政争议案》即是例证。该案中，国土部门依《中华人民共和国土地管理法》第58条规定收回原告等人房屋占地范围的国有土地使用权后，下一步就是启动房屋拆迁程序。因此，当国土资源局收回土地使用权的行政决定被撤销，后续的拆迁程序当然不能继续进行。

通过诉讼程序阻止争议双方单方改变争议的事实状态，以避免事后难以恢复的损害或裁判的难以执行，这实际上是我国《行政诉讼法》第44条规定的诉讼不停止执行的例外——停止执行程序所应达到的目标。强制拆迁利害关系人不通过既有诉讼制度申请停止执行以有效保护权利，却通过其他变通方式实现同一目标，这说明我国《行政诉讼法》第44条规定的停止执行程序并未得到有效的实施。

我国《行政诉讼法》第44条规定的暂时停止措施，在域外行政诉讼法上属于暂时权利保护制度的重要内容，因此，我们有必要将讨论引入暂时权利保护制度领域，以便针对性地解决强制拆迁滥用的现实问题。