我国劳动争议处理制度的症结分析

三、我国劳动争议处理制度的症结分析

中国劳动争议处理体制的问题并不是协商、调解、仲裁和诉讼这四个程序本身有什么问题，而是在这四个程序背后的部门利益的作用，使这四种程序用其所短。我国现行劳动争议就集体制表面上看是程序上的问题，实质是体制上的问题，劳动争议处理的合理化涉及部门利益的调整。这种体制上的问题涉及工会、政府、仲裁机构以及法院之间的利益纠葛，而这恰恰是我国劳动争议处理体制改革的关键所在。

(一)协商制度中缺少群体利益的代表者

我国的工会有着双重身份，我国《工会法》将维护职工合法权益作为工会的基本职责，在集体协商程序中作为集体协商的主体，法律将其定义为劳动者代表，可以说是相对用人单位的第二方;在个别协商中法律将其定义为独立于劳动者与用人单位的第三方，1995年8月17日中华全国总工会颁发《工会参与劳动争议处理试行办法》规定：“发生争议后，工会可以接受职工及用人单位请求参与协商，促进争议的解决。”《劳动争议调解仲裁法》也规定：“发生劳动争议，劳动者可以与用人单位协商，也可以请工会或者第三方共同与用人单位协商，达成和解协议。”这样的规定只能使工会置身事外，将收集证据和支付有关费用等责任统统推给劳动者，造成了劳资双方协商力量的不均等。在现实的劳动纠纷中，工会往往喜欢以调解者的身份出现。因为其如果作为第二方，就要更多地尽代表、维护职工权益的义务;工会建立在企业内，工会领取雇主发给的工资，这一现状使其作为第二方有诸多尴尬和不便。而作为第三方，以调解者的身份，在出现劳动纠纷时去调解，多少可以让雇主看到工会在平息纠纷、恢复生产方面的作用。这种既是第二方又是第三方的地位，是工会组织非常欢迎和乐于扮演的角色，这会使其组织利益最大化。

这种名义上的第三方地位，使得工会难以充当劳动者的代言人以取得工人的信任。目前我国集体性劳动争议数量持续增加，而伴随着数量的增加，集体性劳动争议却很少由工会组织作为代表。现行制度中个别协商制度已被劳动者放弃，这种放弃甚至影响到之后的程序，使随后的程序也失去了作用。“劳动者不按中国现行的‘一调一裁两审’的劳动争议处理程序，而直接采取罢工、上访、游行示威等集体行动，以期达到维护自己切身利益目标的行为。”^[19]在这种集体劳动争议中工会又因为其名义上的第三方地位，而被员工完全排除在集体行动之外。

现行劳动法律规定了工会组织在劳动争议处理中的角色是：在企业劳动争议调解委员会中担任主任，主持企业劳动争议调解工作;在劳动争议仲裁委员会中，作为三方组成人员之一参加仲裁机构，直接参与劳动争议案件的处理;建立劳动争议预警机制，发挥劳动争议调解组织的预防功能，建立企业劳动争议信息员制度，做好劳动争议预测、预报、预防工作;当企业发生停工、怠工事件时，代表职工同企业、事业单位或有关方面协商，反映职工的意见和要求并提出解决建议，协助企业、事业单位做好工作，尽快恢复生产、工作秩序;作为职工的代理人参加劳动争议仲裁和诉讼，在劳动争议仲裁和诉讼过程中为职工提供法律援助及法律服务。在工会法第三章关于工会的权利和义务中，详细规定了工会的权利和义务，从工会作为维权的主体来说，对于用人单位来说，是工会的权利，但是对于劳动者来说，应该是工会的义务。^[20]但是，有的调查报告显示，工会对维权的理解有一定的偏差，有的企业甚至认为工会的“维权”是“双维权”，既要维护职工的合法权益，也要维护企业的合法权益，维权的标准是国家的相关法规以及公司的有关规定、与员工签订的合同等。很显然，他们认为，工会不是工人利益的代表者，而是劳资双方的调解者。^[21]之所以造成这样的状况，从工会的成立来看，新建的工会都不是工人自发组建的，而是由国家自上而下推行的。工会组建的国家垄断、自上而下的强制推行，而非自下而上的自愿认同，是目前工会难以代表工人利益的重要原因。从工会负责人的任命来看，工会的主要领导都是由同级党委或行政任命的。工会负责人的党政任命决定了工会组织要对党政负责。从工会的经费来源看，工会的大部分经费来源于企业的拨付，即按职工工资总额的2%所拨付的经费，会员的会费很少，并且是由各个分会自留使用。这些拨付经费毕竟是由企业控制着，而并非工人自愿的上交，因此资方不可能出钱组建工会组织而维护工人利益。当然，工会人员的工资福利也都由公司发放，办公设施由企业提供。^〔2〕

在这种情形下，工会很难独立维护工人的合法权益，难以发挥工会本应该发挥的通过维权促进劳动者权益保障和劳动关系和谐的作用。

(二)调解制度中“三方原则”落空

所谓“三方原则”是指由三种独立利益的代表，共同协商处理其利益关系，是构成和协调劳动关系的基础。^[22]三方一般是指由政府、雇主、劳动者三方代表组成，根据一定的议事规则或程序，通过特定的形式开展协商谈判而形成的共同参与决定，相互影响、相互促进、相互制衡的一种制度安排。调解制度的性质就在于第三方主持或协助下的私法自治，其中“第三方介入”是调解制度的基本特点，这也是它不同于协商程序的本质特征。如前所述，不具备第三方地位的工会更愿意充当调解者的角色，我国过去的调解制度中一直将工会组织规定为调解者。《劳动争议调解仲裁法》第10条规定：“企业劳动争议调解委员会由职工代表和企业代表组成。职工代表由工会成员担任或由全体职工推举产生，企业代表由企业负责人指定。”这样的调解委员会并不具备三方机制的特点。我国劳动争议的调解是在本企业内的用人单位与劳动者之间进行的，在这个范围内，无论从理论还是实践上看，都很难有独立第三方的存在，这将因缺少第三方而使得调解流于形式。政府本可以成为具有独立地位的第三方，但政府部门一般不愿意主动介入劳动争议调解过程中，政府部门在劳动争议中更愿意将自己定位在拥有权力的裁判者地位上，而不愿意担当只提供服务的调解者，在劳动争议调解中更愿意充当旁观者。

缺乏独立第三方介入的调解由于缺乏足够的公信力，致使调解成功率不断下降，^[23]日益被当事人所抛弃。工会与劳动行政部门均从自己的利益出发，推行建设由工会部门主导的所谓的多元化调解体系，以此掩盖企业内调解组织中工会作为第三方中立性不足的问题，其实只是将企业内的问题放大到社会，以扩大工会的部门利益。

(三)劳动仲裁存在制度性缺陷

以仲裁为中心，以诉讼为保障，并辅以调解的制度，是行之有效地解决劳动争议的手段，但在我国实际运行中，日益严重的行政化和诉讼化倾向使劳动仲裁制度设计的初衷并未得到真正的实现。不但如此，仲裁还逐渐丧失了其在劳动争议处理中的核心地位。在现行制度中仲裁是诉讼的必经程序，每一个劳动争议案件只有经过仲裁才能进入诉讼。由于诉讼不以仲裁裁决为基础，审判活动一律从头再来，人民法院将按自己的程序和标准对同一起劳动争议案件重新审查，重新立案，重新核定证据，重新认定事实直至达成调解或作出判决。为了维护仲裁的权威性和公信力，仲裁程序日益向诉讼程序靠拢，几乎成为诉讼程序的翻版，以至于被贬称为“劳动争议三审中的第一审”，仲裁所应具有的简便、灵活、及时的特征被完全弱化。

《劳动争议调解仲裁法》对于小额和基准争议适用有条件的一裁终局，但是同时又对劳动者和用人单位进行了区别对待，终局只针对用人单位而不针对劳动者。表面上看，这样的设计对劳动者加强了程序上的保护，但是这种设计违背了基本的程序公正。仲裁对于诉讼的截流功能将会部分丧失，最终成为司法的陪衬，对于劳动者实体利益上的侧重保护付出了牺牲程序正义的代价。仲裁裁决不具有终局性，法院可以随意撤销仲裁裁决是过去仲裁无法在劳动纠纷解决过程中发挥核心功用的主要原因，部分一审终局这样的一种制度设计依然没有从根本上解决这个问题。

与诉讼相比较，仲裁具有成本较低、规则灵活、程序简单、处理及时、偏重效率的特点，更适合劳动争议的解决。我国仲裁机构运行中的根本症结在于没有清晰地界定仲裁机构的社会属性，行政化和诉讼化的准司法特征，实际上已经颠覆了仲裁的本质含义。

(四)裁审衔接不畅

我国现行劳动争议裁审体制的关键性缺陷是案件处理周期过长，从而增加了解决纠纷的成本，未能体现程序效益原则。其主要原因在于现行的先裁后审模式中诉讼不以仲裁为基础，不调阅仲裁案卷而是重新“全面审理”案件。劳动争议案件的审理过程中，人民法院坚持的“全面审理”原则，是对仲裁审理程序的重复。无论是时效、主体等程序问题，还是事实及法律适用等实体问题，有关人民法院都重新进行，完全不在原有仲裁的基础上有针对性地开展。

我国民事诉讼法未专门规定劳动争议案件的处理程序，只是作为一般民事案件适用民事诉讼程序。虽然劳动争议调解仲裁法对劳动争议仲裁程序做了较为细致的规定，但对劳动争议诉讼程序的规定未明确。对此，该法的起草者做出的解释是，因为劳动诉讼属于民事诉讼的一部分，并且民事诉讼制度具有一致性，所以我们可以在民事诉讼法修改之时对劳动争议诉讼予以专门规定。但是，法律法规的缺失以及立法衔接的不切合会直接导致法律制度的不统一、不完整，很容易在解决劳动争议的实践中存在盲区。

由于法律没有对劳动争议仲裁部门与人民法院之间的衔接问题作出相应的规定，使仲裁部门与人民法院基本处于“你裁你的，我判我的”的状况，一旦当事人提起诉讼，法院的审理工作就必须从头开始，原有的仲裁裁决实际上成为一纸空文。可以说，仲裁与裁判的制度衔接上存在许多“硬伤”。如劳动争议仲裁委员会对劳动争议仲裁裁决的效力具有“不肯定性”，劳动争议仲裁委员会仲裁裁决的效力要依当事人是否提起诉讼而定，而不管仲裁裁决本身是否公正、合法。劳动争议当事人对仲裁裁决书不服，向人民法院提起诉讼的性质又具有不明确性，不服的一方依法向法院提起的是行政诉讼还是民事诉讼?以及仲裁机构受案范围过于狭窄，有些案件不属于劳动仲裁的范围，也就无法得到法院的判决保护，而在无其他行政性救济手段的情况下，劳动者面对着告状无门、救济空白的窘境，等等。^[24]这严重浪费了司法资源，加大了劳动者的维权成本，也势必会延长案件处理的时间，更不能对仲裁起到监督作用，使得没有责任感的仲裁机构往往草率裁决而把案件推向法院。近几年来，由法院审理的劳动争议案件高速递增，已经背离了当初试图通过劳动仲裁的前置以减轻法院诉讼负荷的初衷。

任何程序的设计都不能脱离其赖以存在的社会经济发展水平及社会制度，劳动争议案件处理程序的设计也必须符合劳动争议的特点并体现其内在的价值取向。程序效益原则要求程序的设计要有利于及时解决纠纷和减少当事人为解决纠纷所要付出的成本，因此，劳动争议裁审模式的一个内在要求就是及时、高效处理纠纷。从其他国家看，各国劳动争议案件处理程序无不凸显简便易行的特征，而处理程序冗长、效率低下是我国现行劳动争议裁审模式的严重不足，急需进行改进，以便适用我国当前劳动争议案件不断增加的需要。

【注释】

[1]郑尚元.劳动争议处理程序法的现代化——中国劳动争议处理制度的反思与前瞻［M］.北京：中国方正出版社，2004：4.

[2]史尚宽.劳动法原论［M］.台北：正大印书馆，1978：241

[3]王全兴.劳动法学［M］.北京：高等教育出版社，2003：419－420.

[4]程燎原，王人博.权利与救济［M］.济南：山东人民出版社，1998：349－350.

[5]梁慧星.民法总论［M］.北京：法律出版社，1996：252.

[6]程燎原，王人博.权利与救济［M］.济南：山东人民出版社，1998：366.

[7]徐昕.私力救济的正当性及其限度［J］.法学家，2004(2)：94.

[8]中国劳动争议网.二十年来劳动争议案件年均增长近三成.http:// www.btophr.com/s_article/17534.shtml，2008年12月19日访问

[9]岳俊林.理性研判当前的劳动关系［J］.中国劳动保障，2009(7)：27.

[10]郑东亮，王文珍.我国劳动争议案件将持续高发［N］.劳动与社会保障报.2006－3－7：3.

[11]李坤刚.引入实质审查重塑裁审关系［N］.中国劳动保障报.2007－5－1：3.

[12]关怀.劳动法学［M］.北京：中国人民大学出版社，2001：268.

[13]范愉.ADR原理与实务［M］.厦门：厦门大学出版社，2002：310.

[14]王辉.我国劳动争议调解制度价值评析及制度重构［J］.中国劳动关系学院学报.2008(2)：50.

[15]国家统计局人口和就业统计司，劳动和社会保障部规划财务司.中国劳动统计年鉴2005［G］.北京：中国统计出版社，2005：523－528.

[16]张世诚.中华人民共和国劳动争议调解仲裁法解读［M］.中国法制出版社，2008：49.

[17]高路.上海劳动争议案件平均每天177件呈现增加趋势.http:// unn.people.com.cn/GB/14748/8865203.html.2010年11月21日访问.

[18]冯彦君.劳动法学［M］.长春：吉林大学出版社，1999：328.

[19]汝信，陆学艺，李培林.中国社会形势分析与预测［M］.北京：社会科学文献出版社，2004：299.

[20]常凯，张德荣.工会法通论［M］.北京：中共中央党校出版社，1993： 113.

[21]韩恒.关注工会系统的自主利益——对基层企业工会的调查与思考. http://www.cuhk.edu.hk/ics/21c.2010年10月26日访问.

[22]张磊.我国劳动争议处理机制的反思与完善［D］.长春：吉林大学法学院，2006.

[23]冯虹，蔡阳阳.我国劳动争议调解制度的反思与重构［J］.北京联合大学学报，2005(10)：12.

[24]李亦中，瞿栋.论劳动争议仲裁与民事诉讼的协调［J］.中南财经政法大学研究生学报.2006(6)：33－34.