强制拆迁的历史与现状

一、强制拆迁的历史与现状

(一)强制拆迁的历史

我国现行城市房屋拆迁制度源于20世纪50年代的土地征用制度，在60年代逐渐从土地征用制度中脱离，于90年代初国务院《城市房屋拆迁管理条例》出台时成为独立制度。而强制拆迁制度相应也有一个从无到有、从简单到复杂的过程。

1.没有规定强制拆迁的《国家建设征用土地办法》阶段

1958年的《国家建设征用土地办法》没有规定强制拆迁，相反，特别强调被征用人(包括被拆迁人)妥善安置的必要性及用地单位的说服义务。如《国家建设征用土地办法》第3条规定:“国家建设征用土地，既应该根据国家建设的实际需要，保证国家建设所必需的土地，又应该照顾当地人民的切身利益，必须对被征用土地者的生产和生活有妥善的安置。如果对被征用土地者一时无法安置，应该等待安置妥善后再行征用，或者另行择地征用。”该法第5条还强调:“土地经核拔以后，用地单位应该协同当地人民委员会向群众进行解释，宣布对被征用土地者补偿安置的各项具体办法，并给他们以必要的准备时间，使群众在当前切身利益得到适当照顾的情况下，自觉地服从国家利益和人民的长远利益，然后才能正式确定土地的征用，进行施工。如果征用大量土地，迁移大量居民甚至迁移整个村庄的，应该先在当地群众中切实做好准备工作，然后把有关征用土地的问题，提交当地人民代表大会讨论解决。”

2.规定单一司法强制拆迁的地方立法阶段

20世纪80年代，由于1982年宪法规定城市土地均属国有，统一调整集体土地征用的《国家建设征用土地条例》(1982年制定，1958年《国家建设征用土地办法》因而废止)无法继续适用于城市房屋拆迁领域，而国家尚无统一的拆迁制度，各地纷纷制定地方性的房屋拆迁法规，并普遍规定司法途径的强制拆迁。其中规定最早的是《北京市基本建设拆迁置暂行办法》(1980年)，该法规第25条规定:“对已按有关规定作了合理安置，仍坚持过高要求、拖延搬迁的单位和个人，其上级主管部门和工作单位要进行批评教育并限期令其搬迁。对几经教育无效，仍故意刁难、拒绝搬迁，严重影响国家建设的单位和个人，要给予纪律处分，或由人民法院按照法律程序依法处理。”也有地方性法规强调司法强制拆迁的排他性，如《江苏省城市建设用地管理和房屋拆迁安置试行办法》(1982年)第17条规定:“在执行本办法规定时，有关方面如发生争议，由市、县(区)主管机关调解仲裁;调解无效时，各方均有权向司法机关起诉。任何单位或个人未经人民法院裁决均无权强行拆除他人房屋。”

3.规定多种强制拆迁途径的现行行政法规阶段

在20世纪80年代末，随着我国改革开放进程的日益加快，法制建设日渐深入，统一的拆迁立法成为可能。国务院于1991年制定的《城市房屋拆迁管理条例》是独立的城市房屋拆迁制度的标志。其中，通过司法途径的强制拆迁得到强化，而通过行政途径的强制拆迁或申请人民法院执行行政裁决的强制拆迁途径又成为其区别于旧拆迁制度的突出点。如1991年的《城市房屋拆迁管理条例》第15条规定:“房屋拆迁公告规定的或者本条例第14条第1款规定的裁决作出的拆迁期限内，被拆迁人无正当理由拒绝拆迁的，县级以上人民政府可以作出责令限期拆迁的决定，逾期不拆迁的，由县级以上人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁主管部门申请人民法院强制拆迁。”

2001年修订后的《城市房屋拆迁管理条例》对上述旧条款进行了调整，将拆迁当事人未签订拆迁安置补偿协议时政府行径作出责令限期拆迁的行为与后续责成有关部门强制拆迁予以合并，设定了强制拆迁前的拆迁裁决前提，如新条例第17条规定:“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”

新旧条例之间设定的强制拆迁方式并无区别，只是在具体的实施程序、条件上有所差异。因此，现行拆迁制度下的三种强制拆迁及其前提、程序可以在图1中得到清楚的展示:

(二)强制拆迁的现状

从20世纪50年代到80年代末期，城市房屋拆迁一直受到多数被拆迁人的欢迎。在旧有的计划经济时代，城市房屋大多属于公房，房屋拆迁系政府出资改造被拆迁人居住条件的民心工程，被拆迁人又一直受到较为妥善的安置，因此人们普遍欢迎并配合城市房屋拆迁。但是，进入20世纪90年代后，随着社会主义市场经济建设日渐深入，国家不再提供福利分房，旧有公房也通过大规模的房改成为承租人的私房。房屋拆迁同时普遍成为房地产开发的前置程序。其中，被拆迁房屋作为被拆迁人通过房改政策或市场购买方式而形成的最大宗财产，被拆迁人的利益与房地产开发的利益最大化目标相悖，因而强制拆迁而非市场赎买渐渐沦为商业开发的“护身符”。

虽然我国拆迁法规日渐完善，拆迁争议解决机制也在不断健全，但近些年来城市房屋拆迁领域的激烈冲突仍然不时见诸报端，特别是强制拆迁更是冲突的焦点。如拆迁领域特有的“钉子户”及“拔钉子户”现象就充分说明了这一问题:一方面，许多被拆迁房屋的产权人于拆迁中不接受评估机构进屋、不签协议，拆迁裁决作出后既不申请行政复议，也不提起行政诉讼，但坚决拒绝搬迁，因此被称为“钉子户”;另一方面，强制拆迁有权机关为推动拆迁进程，往往通过集中执法的方式，示范性地对被拆迁人实施强制拆迁，美其名曰“拔钉子户”。强制拆迁的正当性在这种“钉子户”与“拔‘钉子户’”的现实博弈中受到普遍的质疑，有人甚至将拆迁过程中的行政权力(包括强制权)视为“干扰依法治国方略、动摇政权根本、扰乱市场、败坏党风”的乱源。⁽²⁾

相反，如果有权机关不通过强制拆迁力促拆迁进程，取得拆迁许可证的拆迁人也面临着诸多的困境，如公益项目的及时实现要求，或者商业项目的时间要求等。因此在极端情况下，拆迁人往往又通过非法强制方式实现逼迁，如通过停水、停电、阻断交通等措施逼迫被拆迁人搬迁。这种非法强制愈演愈烈，以至于2004年6月6日在《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》中特别强调:“严禁采取停水、停电、停气、停暖、阻断交通等手段，强迫被拆迁居民搬迁。”这又从另一角度说明，现有的法定强制拆迁制度已经运转失灵。

我们认为，任何一个运行良好的法律制度，应该是强制力量出场最少的制度，其实施也应有非法强制被普遍杜绝的效果。而上述情况表明，强制拆迁滥用成为普遍现象，相关制度已经到了非改不可的境地。

图1