美国矿山环境保护制度及对中国的借鉴(1)
张 津(2)
一、矿山环境保护制度概述
矿山环境保护从根本上应坚持“预防为主”原则，强调从源头上防治环境破坏，应坚决改变“先破坏后治理、边治理边污染”的状况。坚持资源开发与环境保护并存的方针，从源头上保护矿山自然景观和生态系统，努力建设“绿色矿山”，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一，促进人与自然的和谐发展。
矿山环境恢复是一个持续的长久的工程，应坚持科学规划，综合治理，注重发挥科学技术在矿山环境恢复和治理中的重要作用，使因为矿山开采而被打破平衡的空气、土壤、水、生物等生态要素尽快恢复到一个可接受的状态。矿山环境治理恢复的基本目标是要减少或阻止不利的环境因素，重新创造一个自然生态系统，使其接近采矿活动之前的状态。(3)
二、美国矿山环境保护制度简介
美国的矿山环境恢复治理工作一直走在世界前列。从上世纪30年代始，美国26个州先后制定了露天采矿有关矿山土地复垦和环境恢复治理方面的法规。其中，1977年由美国国会通过并颁布的第一部全国性矿区环境恢复法规——《露天采矿管理与复垦法》(以下简称SMCRA)，在美国矿山土地复垦和环境恢复治理史上具有划时代的法律意义，它对矿山建设、矿区管理、矿山生态修复等都作了详细规定。(4)
（一）矿山环境保护的基本制度
1.矿山环境许可证制度
所谓矿山环境许可证制度，是指规定矿产资源主管部门依单位或个人的申请，经审核批准，依法向符合规定条件的单位和个人颁发的允许其开采矿产资源的证明文件的法律制度。取得矿山环境许可证是矿业主进行矿山开采前必经的法律程序。未取得环境许可证，不得进行任何开发活动。申请矿山环境许可证，要具备严格的条件，如进行资源评价、矿山环境影响评价，提交环境计划、开采方式和复垦计划登记等资料，并交纳矿山环境许可证费。
2.矿山环境审查评价制度
所谓矿山环境审查评价制度，是政府管理部门对提出申请的矿山环境的资料进行审查和评价，以决定是否批准申请的法律制度。对矿山环境作出的客观评价资料，是政府管理部门审批矿山申请的基本依据。
3.矿山环境监督检查与强制执行制度
监督检查是政府加强矿山环境管理的重要环节，其目的在于查明矿山企业遵守各项环境保护规定的情况，并在必要时采取强制措施。每隔4个月，在预先补作通知的情况下对矿业主遵守许可证的所有方面进行一次综合检查，检查完毕后，将检查报告复印件迅速交给被检查者。对违反的矿业企业采取强制执行措施，主要包括违法通知书、停止全部或部分经营工作、民事处罚、刑事处罚等。(5)
（二）矿山环境恢复治理保证金制度
所谓矿山环境恢复治理保证金，指的是矿业主在取得采矿权许可证之前，必须按照政府规定的时间和数量交纳一定的资金或资产来作为矿山环境恢复保证金，以确保矿山环境恢复工程的顺利完成。
这一制度始于美国SMCRA法的相关规定。该法律规定，为了确保矿业主履行其环境恢复义务，美国在矿山开发活动中普遍实行矿山环境恢复治理保证金制度，它在实施中包括矿山环境恢复“保证金”与“治理金”两项内容。SMCRA法将矿山环境许可证与矿山环境治理挂钩，并规定每一个矿山环境许可证所呈交的保证金不得少于1万美元。具体来讲，就是在矿产源开发过程中，在矿山开采许可证（或矿山环境许可证）的申请获得批准但尚未正式颁发之前，申请人必须先交纳矿山恢复治理保证金。如果矿业主按规定履行了矿山生态环境恢复义务，政府将退还保证金；否则，如果矿业主不履行恢复治理计划，政府可以动用这笔资金进行矿山恢复治理作业。(6)
该法律还规定，对于法律颁布前与颁布后的矿区环境破坏要区别对待，对于“新账”，一律按照“谁破坏、谁恢复”的原则，由矿业主以矿山环境治理恢复保证金的形式承担100%的修复责任；对于历史遗留的“旧账”，则由国家通过建立矿山治理专项基金的方式，统一组织进行恢复治理。美国国库账册中设有“废弃矿山恢复治理专项(复垦)基金”，并且每个州也都设有该州的废矿恢复治理专项基金。
由此可见，建立矿山治理保证金的制度对于完成恢复治理且验收合格后与矿业活动结束后的环境恢复工作的开展是很好的激励机制。
（三）矿山环境监督管理制度
美国经过长期实践，从矿山环境保护工作的综合性和复杂性的特点出发，为避免酿成表面看来多部门管理实际上却无人负责的被动局面，在1997年颁行的《露天采矿控制与复垦法》中，由联邦一级专门环境行政机关联邦环境保护局（EPA）授权，明确将矿山环境恢复治理工作交给矿产资源开发和保护部门进行管理，即由矿业部门主管矿山环境治理活动。1994年，美国白宫还设立了直接对总统负责的联邦环境执行办公室，专司包括矿产资源开发在内的各种环境保护事务。
具体到矿山环境监督检查的执行者，则是由负责国家自然资源事务的联邦内政部露天采矿办公室和各州自然资源局矿产地质处设立的矿山环境监督检查员。矿山环境监督检查员对矿山环境负有直接的监督管理责任，其具体监督工作的内容主要包括三个方面，分别是：（1）矿山生态环境、地质灾害、矿山土地复垦、环境地球化学、矿山生产工艺等；（2）矿业主上交的保证金数额与土地实际被破坏的情况是否相符，以及矿业主是否按许可证要求进行了环境恢复；（3）接受矿山所在地公民的申请，并在10个工作日以内进行检查，及时作出答复。(7)
实践证明，矿山环境监督管理制度是上述矿山治理保证金制度、矿山环境许可证制度、矿山环境审查评价制度等基本制度贯彻实施的重要保障制度。
三、我国矿山生态环境保护现状
我国在长期的采矿过程中，由于一直采取高污染、高消耗的粗放型的开采模式，忽视了对矿山环境恢复的立法保护，使得矿山地质环境恶化，进而影响了我国的经济发展和社会稳定。主要表现为：显著改变地表形态，引起地面塌陷，诱发地质灾害，破坏大量耕地和农田；毁坏水土保持工程，引起新的水土流失，导致建筑物、铁路、公路和桥梁等工程设施变形甚至毁坏；矿山开采中废气、粉尘、废渣排放，造成大气污染和诱发酸雨，使矿区周围环境质量严重下降；开发利用的技术和管理水平低，浪费和破坏严重。
目前我国矿山环境保护中存在的主要问题有：
（一）缺乏专门、完善的规范矿山环境保护法规
为了保护和合理利用矿产资源，我国十分重视矿产资源保护的立法。早在1951年，当时的政务院就颁发了《中华人民共和国矿业暂行条例》。目前，我国的矿产资源保护法主要有《环境保护法》、《矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》、《煤炭法》、《水土保持法》等。尽管这些法律法规涉及大气、土壤、水流、矿藏、海洋、森林、草原等方方面面，但却存在“零散”的弊端，即只是散见于各种单项法规之中，众多的法律法规相互交叉，实践中易形成“法”多却“治”难的尴尬局面。(8)
（二）缺乏完善的矿山环境保护监督管理制度
我国的矿山环境管理机构有国家环境保护总局、国务院和地方政府的相关部门、水利部、国土资源部以及港务、港督等，缺乏有效的法律对它们进行管理约束。多个执法部门职责交叉、分散、标准不一，造成矿山环境执法缺乏应有的力度和成效；而且，矿山环境治理的技术标准没有确立，大多数矿业主站在自身利益的角度，不愿意对矿山环境保护和恢复负责。
（三）缺乏关于矿山环境恢复治理保证金制度的国家立法
在国家立法的层面上，我国关于矿山环境恢复治理保证金制度的建立至今仍然停留在国务院的文件和部颁规章的层面上，立法的层次和效力偏低，这显然与我国当前亟待解决矿山环境问题的迫切需要不相符合。(9)
四、借鉴美国经验，完善我国矿山环境保护制度的几点思考
通过上文对美国在矿山环境保护制度的先进经验，并结合我国的实践和现状，尝试提出几点思考：
（一）加强我国矿山环境立法
现有的法律、法规中缺乏行之有效的矿山污染防治与生态保护制度。众所周知，20世纪中叶，发达国家的环境保护已是在源头控制污染，而我国的现行环保法还是以末端控制为主，不注重源头控制，因而在实践中不能全面有效控制污染和生态破坏。规范周全的法律能提供确定的指引，也即导向功能，能为人们指明社会活动的合理性方向。而我国目前却还没有一部像美国的SMCRA法那样完善的专门的用于规范矿山环境治理的法律。
完善我国矿山环境立法应从以下几方面着手：
1.对现行《环境保护法》进行修订，贯彻可持续发展观念，树立法治政府的理念，重新构建环境管理的基本制度，建立以生态区域管理为主的新型环境管理体制。
2.急需制定一部完整的矿山环境保护法，内容应当能够囊括矿山环境保护的各项基本制度，如开采许可证制度、矿山环境恢复治理保证金制度、矿山环境监督管理制度等。
（二）完善我国矿山环境恢复治理保证金制度
矿山环境恢复治理保证金制度对我国矿山环境的恢复治理，以及创建“环境友好型、资源节约型”社会具有重要意义。从20世纪90年代起，我国部分省或地区开始试行矿山环境恢复治理保证金制度，取得了显著成效。2006年，我国正式颁布了《矿山环境治理恢复保证金制度》，目前已经在10个省实施，并于2007年在各省市陆续全面展开。总体来看，矿山环境保证金制度作为我国矿山环境保护的一项基本制度，在制约矿业开发企业违法行为、保护矿山环境等方面都已获得了相当程度的认可。然而，该制度在实施过程中却还存在一些问题与不足：一方面，占用企业资金大，不利于企业的健康发展，并且，各省保证金收取标准差异大，也不利于企业间的公平竞争；另一方面，尽管许多地方政府已经出台了不少极具针对性的政府文件，但是仍然缺乏国家统一规范下的制度权威及可操作性，使得法律对矿山企业的约束力明显不够。
综上，应从以下几方面对我国矿山环境恢复治理保证金制度进行完善：
1.以法律的形式确立保证金制度的独立地位，从国家立法层面上获取保障。建议对《矿产资源法》进行修订，明确规定矿山环境恢复治理保证金的收缴制度，使之与矿产资源规划制度、采矿许可证制度等共同构筑成我国矿产资源保护监督管理的支撑体系。
2.考虑不到同地区、不同矿业、不同区域经济状况的具体情况，要科学区分新账与旧账，尝试对新老矿区区别对待，界定在矿山生态环境问题中，哪些是过去历史遗留的旧账，哪些是在规定制定以后矿产资源开发企业新造成的。(10)同时明确矿山环境治理保证金的数额、计算方法等，做到技术性与灵活性的统一。
3.完善矿产开采许可证制度。必须在开采许可证制度中明确规定，矿山环境治理恢复保证金的交纳，是取得开采许可证的前提条件之一，从而促使矿山企业交纳足额的保证金，为将来环境治理提供必要的资金。
（三）理顺矿山环境监督管理体制
我国在矿产资源开发中实行主管与协管相结合的监督管理体制。即国务院地质矿产主管部门主管全国矿产资源勘查、开采的监督管理工作；国务院有关主管部门协助国务院地质矿产部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作；省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门主管本行政区域内矿产资源勘查、开采的监督管理工作。(11)
由于我国《矿产资源法》中对矿产资源的管理体系规定不够完善，对资源的开采和保护缺乏必要的监督，导致目前各地对矿产资源的破坏状况严重，重大安全事故不断发生。这种现象与我国现行矿产资源的行政管理体制和国家与地方在矿产资源相关利益分配上的矛盾直接相关。
因此，我们必须加强完善环境保护立法，为矿山环境管理和执法提供具体明确、切实可行的法律依据，从制度层面严格约束矿山企业、矿业主的生产行为，明确各主体的职权和责任，提高管理效率，加强执法力度，切实保护环境，完善我国的环境状况，为经济发展提供保障。
参考文献：
1.汪劲.环境法学［M］.北京:北京大学出版社，2006.
2.吕忠梅.环境法学［M］.北京:法律出版社，2004.
3.魏风华，梁振杰，张樑.解决矿山生态环境保护问题的对策建议［J］.环境经济，2005(2).
4.刘江宜.我国矿山环境治理与恢复政策创新［J］.中国矿业.2008(11).
5.王雪峰.增强“绿色矿业理念”，实现矿业可持续发展［J］.国土资源科技管理，2006(6).
6.王世进，孟春阳.论我国矿山环境恢复治理保证金的完善［J］.江西理工大学学报，2008，29，(4).
7.赵仕玲.国外矿山环境保护制度及对中国的借鉴［J］.中国矿业，2007(10).
【注释】
(1)该文系教育部人文社会科学研究规划基金项目“安全与和谐视野下我国矿山生态环境恢复治理法律问题研究”（编号：08JA820015）阶段性成果.
(2)江西理工大学环境与资源保护法学专业硕士研究生
(3)赵仕玲.国外矿山环境保护制度及对中国的借鉴［J］.中国矿业.2007(10).
(4)刘江宜.我国矿山环境治理与恢复政策创新［J］.中国矿业.2008(11).
(5)王雪峰、邓峰.国外矿山环境治理的启示［J］.山东国土资源.2007(4).
(6)王雪峰.增强“绿色矿业”理念，实现矿业可持续发展［J］.国土资源科技管理.2006(6).
(7)王世进、孟春阳.论我国矿山环境恢复治理保证金的完善［J］.江西理工大学学报.2008，29(4).
(8)赵仕玲.国外矿山环境保护制度及对中国的借鉴［J］.中国矿业.2007(10).
(9)王世进、孟春阳.论我国矿山环境恢复治理保证金的完善［J］.江西理工大学学报.2008，29(4).
(10)魏风华、梁振杰、张樑.解决矿山生态环境保护问题的对策建议［J］.环境经济.2005(2).
(11)吕忠梅.环境法学［M］.北京:法律出版社，2004:306.
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