建立公共利益目的审查程序

（一）建立公共利益目的审查程序

对公共利益目的的审查，应当包括事前审查和事后审查两部分。事前审查主要表现在，承担建设项目主体提出用地申请后，有关部门对其公共利益目的进行审查，然后确定是否核准。目前征收机关确定征收申请是否符合公共利益目的的主要依据，是用地单位提供的建设项目计划设计任务书和可行性研究报告。这种审查由于缺乏公开的调查程序而存在很大的局限性，如用地单位可以通过编制计划设计任务书和可行性报告骗取批准，或者，当征收目的遭到反对时，批准机关具有自由裁量权，不受任何监督。

对公共利益目的的事前审查，还应表现在公众对征地拆迁的依据，如项目设计任务书、规划等的参与意见，使征地拆迁的依据明确、界线清晰，以保障公众的参与权、知情权。《城乡规划法》第26条关于规划编制过程中扩大社会公众参与的规定，要求城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。如果作为拆迁或征地依据的规划在制定过程中就能充分听取、吸收公众的意见，规划的制定过程同时也是一个利益各方充分协商、达成共识的过程，则规划的执行就更容易得到公众的认可。

对公共利益目的的事后审查是指土地征收被批准后，被征收人认为土地征收目的不具有合法性时的救济机制，包括对通过公益征收获得土地的单位的用地情况的监督审查。我国《土地管理法》只规定了土地征收必须经过国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准，并未规定被征收人认为土地征收目的不符合法律规定时的救济机制。应当建立土地征收目的不合法时的救济制度，在被征收人认为土地征收目的不合法时，有权向有关行政机关提出行政复议，也可以向人民法院提起行政诉讼。而且，应当将司法审查的时间提前。目前司法审查的时间是在征用和拆迁决定已经生效之后。征用、拆迁既成事实，造成的损失不可修复或者恢复原状成本高昂。只有将司法审查的时间提前到征收、征用的决定生效前，法院的裁量才能真正发挥积极作用，对政府的违法拆迁或者征用决定才能起到实质性制约作用，从而避免因为损害已经发生而带来的一系列难以解决的问题。

此外，目前我国被征收土地一旦由政府通过划拨、出让等方式交给用地单位使用后，征地程序即告结束，制度上缺乏对用地单位使用土地情况的有效监督。《土地管理法》第37条明确规定，禁止闲置、荒芜耕地，对连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权，但对违反规定用途（如公益用途）使用土地是否收回土地使用权，并未加以规定。为了防止假借公共利益之名滥用征收权，有必要设立土地买回制度，赋予被征收土地的原所有人，在需用土地人逾期不使用或不按原征收核准的目的使用时，有以相当对价收回其土地所有权或土地使用权、承包经营权等权利，即买回权。设立买回权的目的是，在认同土地征用的法律效果的前提下，启动又一项所有权转移的请求程序。只要用地单位没有按照公共利益进行相应的开发建设，则被征收土地就失去了公益目的的依托，土地所有权的转移也不再具有合理性与合法性，此种情况下，就可通过买回权制度的实现，对原土地所有人的“私益”进行相应维护。