土地整理项目的运作程序

1.3.2　土地整理项目的运作程序

从目前我国的实践情况看，土地整理项目的生命周期符合典型项目的生命周期，同样可以划分为启动、规划、实施和收尾4个阶段。依照《国家投资土地开发整理项目管理暂行办法》、 《土地开发整理项目资金管理暂行办法》等文件又可以进一步细分各阶段的工作，从而形成4阶段9环节的土地整理项目运作程序，如表1-3所示。

表1-3　国家投资土地整理项目运作程序

续表

1.3.2.1　启动阶段

1．项目可行性研究

项目可行性研究是在项目决策前，通过对与项目有关的工程、技术、经济等多方面条件和情况进行调查、研究、分析，对各种可能的方案进行比较论证，并对项目建成后的效益进行预测和评价的科学分析方法。可行性研究是投资决策的重要内容，其目的是回答项目建设的必要性、可能性和合理性的问题。土地整理项目可行性研究的内容与其他建设项目有所差别，但同样要解决好三性的问题:第一是项目背景及项目兴建理由，这是土地整理项目能否成立或存在的依据，也是为了解决项目建设的“必要性”问题;第二是项目区土地利用中存在的问题及其对策、项目建设的目标及实现目标的可能性、项目建设的任务、技术的先进性和可行性，这4点主要解决项目建设的“可能性”问题;第三是项目经济合理性及其综合效益，这主要解决项目的“合理性”问题。

土地整理项目可行性研究的工作程序大致如下。

1)项目申报单位提出项目建议或意向

土地整理项目可行性研究的申报单位即县(区、市)土地行政主管部门，根据国家有关法规、政策、宏观规划、土地利用规划以及土地整理规划提出项目建议或意向。

2)项目申报单位(或受委托的具体单位)进行可行性研究工作

项目建设意向提出后，经有关部门商议和初步研究后，如认为有必要，就开始进行可行性研究的各项工作。土地整理项目可行性研究既可由地方土地行政主管部门组织技术力量进行研究，也可以委托有资格的设计或咨询机构进行研究。设计或咨询单位接受可行性研究任务后，通过实地调查研究、分析预测、方案比选和经济评价等一系列的技术经济活动，推荐出项目最佳方案，并在此基础上编制可行性研究报告，提交委托单位。

3)项目可行性研究报告的评审和集中上报

我国土地整理项目采取逐级上报的制度。项目申报单位县(市、区)土地行政主管部门组织申报，在正式形成可行性研究报告后，由地(市)级土地行政主管部门签署意见，再由省级土地行政主管部门评审和筛选，最后集中报国土资源部。

2．项目可行性研究评估

项目可行性研究评估的目的是审查项目可行性研究的可靠性、真实性和客观性，为决策部门提供依据和参考。土地整理项目可行性研究评估是在省级土地行政主管部门集中上报的项目可行性研究报告的基础上，由国土资源部对其做进一步的复查和再评价的一个评估过程。该评估主要针对项目建设的必要性、项目建设条件、项目建设的关键指标、项目投资的范围和强度、项目效益和项目的不确定性等方面。

一般情况下，项目可行性研究评估可以由专业咨询公司或专业技术单位承担。目前，我国是由国土资源部土地整理中心承担该项工作。该中心在对全国各省(区、市)上报项目评估完成后，提出本年度全国土地整理项目的计划建议，报国土资源部审批。国土资源部对年度项目计划建议进行审核、调整后，将通过审核的项目纳入到国土资源部土地整理项目备选库并以文件形式下达本年度项目入库通知。

1.3.2.2　规划阶段

规划阶段的工作主要是项目规划设计与预算编制。

国土资源部对进入国家投资土地开发整理项目备选库的项目，通知项目承担单位组织开展项目规划设计和预算编制工作。即中央承担项目的规划设计与预算由部负责组织编制，地方承担项目的规划设计与预算建议由省级国土资源部门承担。

在这一环节，具体的工作包括以下3项。

1)项目规划

这是对项目区土地利用和土地利用工程布局进行深入研究和具体安排，是保证土地整理活动顺利实施的具体措施，也是科学指导土地整理活动的重要依据。其根本目的是形成合理、高效、集约的土地利用结构，提高土地利用效率。

2)项目工程设计

这项工作则是以项目规划确定的工程性质、建设标准、工程位置等为依据，按照有关技术标准和规范、规程，提出作为施工依据的详细设计的全过程。

3)项目投资预算

投资预算是在规划设计后，统计复核各项工程量，依据项目所在地区的相关定额和工程造价信息，编制单位估价表，按照《土地开发整理项目预算编制暂行办法》编制项目预算书。

各项目承担单位将项目规划设计与预算编制成果上报国土资源部后，由国土资源部土地整理中心进行审查。通过审查的项目纳入国家投资土地整理项目预备库。然后从项目预备库中提选项目，编制年度项目计划与预算建议。年度项目计划与预算建议经国土资源部、财政部审批后，予以公告，准备实施。

1.3.2.3　实施阶段

1．项目实施准备

项目实施准备主要包括项目承担单位的工作准备、项目工程承包单位的工作准备和其他相关单位的工作准备。

(1)项目承担单位的工作准备包括:①建立管理组织、招聘人员;②组织招标、设备和材料采购等咨询服务;③开展项目工程招投标，签订工程承包合同，委托工程监理;④编制项目年度实施方案、项目建设进度计划和用款计划;⑤制定项目管理制度;⑥进行项目实施方案公告;⑦提出项目开工报告。

(2)项目工程承包单位的工作准备包括:①组建项目经理部;②进行图纸会审;③施工组织准备;④施工现场准备;⑤施工材料准备。

(3)其他相关单位的工作准备，以监理单位为例，主要包括:①成立工程监理部;②编制监理规划和监理规划细则;③审查施工单位报审的相关材料。

2．项目实施

项目开工报告经批准，即标志着项目实施准备阶段的结束，项目进入建设实施阶段。项目承包单位在实施阶段的主要任务是从业主的角度，对建设过程实施包括质量、进度、成本、合同、权属调整等在内的全过程项目管理。而项目施工单位的主要任务是按照合同约定完成土地整理项目的施工，使项目按时投入使用。

在项目实施阶段加强工程的进度、质量和成本的控制并处理好三者之间的关系是工作的核心。

1)工程进度控制

工程进度控制是指以项目施工进度计划为依据，综合利用组织、技术、经济和管理等手段，对项目实施各阶段的工作内容、工作程序、持续时间和衔接关系实施检查、协调及反馈等一系列活动。

在项目实施过程中，项目承担单位或监理单位、项目工程承包单位均有进度控制的任务，只是控制的目标、依据和手段有所差别。项目承担单位或监理单位的进度控制，涉及施工材料设备供应、安装调试等多项内容，各方面的工作都必须围绕一个总进度有条不紊地进行。按照计划目标和组织系统，对系统各部分按计划进行实施、检查、对比、调整和控制，以保证实现总进度目标。而项目工程承包单位的进度控制，涉及施工条件、施工方案及各种施工资源的组织与供应等多项内容，应围绕合同工期，综合运用各种手段，实现合同规定的工期目标。

2)工程质量控制

工程质量控制旨在使工程符合国家法律、法规、技术规范标准、规划设计文件及合同规定的要求，是指为了保证这些要求所采取的一系列措施、方法和手段。土地整理项目的工程质量要求主要表现为工程合同、规划设计文件、技术规范标准所规定的质量标准。

项目实施阶段的质量控制是一个从对投入的资源和条件的质量控制，进而对生产过程及各环节质量进行控制，直到对所完成的工程的质量检验与控制为止的全过程的系统控制过程。项目工程承包单位作为工程质量的自控主体，必须对其所承包项目的施工质量负责。而项目承担单位、监理单位及质量监测机构作为工程质量的监控主体，对项目工程承包单位的质量行为和质量状况实施监督控制。

3)工程成本控制

项目实施阶段是工程投资具体使用到工程实体上的阶段，是投资和成本控制的关键阶段。在实施阶段开展工程成本控制就是采取各种有效措施，对影响成本的各种因素加强管理，将实际发生的费用严格控制在计划范围内，使之最终达到预期的成本目标。这项工作作为项目控制的主要内容是动态的控制，并贯穿项目建设的始末。

工程施工成本控制的主要工作包括以下3项。

(1)编制成本计划并确定成本控制的目标。编制成本计划是加强成本管理的首要环节，通过成本计划的编制可以促使项目工程承包单位有计划地安排各项施工，并根据成本控制的目标进行成本的检查、监控和调整。

(2)审查施工组织计划和施工方案。施工组织计划和施工方案反映了施工组织及施工方法是否合理，这对工程成本有直接影响，因此，审查施工组织计划和施工方案也是成本控制的需要。

(3)控制工程变更等。无论何种原因引起的工程变更都可能导致项目建设费用和实施进度的变化，从而直接或间接地造成工程建设投资的变化。因此，必须严格、合理地确定工程变更，以有效控制工程成本。

3．中期检查

根据《土地利用年度计划管理办法》^[5](国土资源部令第37号)的规定，省、自治区、直辖市国土资源管理部门应当加强对土地利用年度计划的执行情况进行年度评估和考核。因此，对国家投资土地整理项目应进行项目建设中期检查。

中期检查是项目管理过程中重要的监督环节，可以为整个项目的竣工验收奠定基础。它作为监督检查的一种形式，主要任务是及时掌握项目实施情况，总结好的经验，发现存在的问题，以保证项目顺利实施。

中期检查的主要内容包括以下方面。

1)项目组织管理情况

这里主要检查组织机构和工作制度是否建立、健全，项目实施相关部门的分工及协作情况如何等。

2)项目管理制度执行情况

这里主要检查项目是否贯彻执行了项目管理的法人负责制、工程招投标制、工程监理制、合同管理制以及项目公告制。

3)项目建设情况

这里主要包括工程的基本建设情况、实施进度、建设质量、预算执行情况。

4)其他项目管理措施的执行情况

这里包括如土地权属管理中的土地权属的调查与调整情况，资金管理中资金的筹集、使用和审批情况，档案管理中项目材料的收集、整理及分类归档情况等。

1.3.2.4　收尾阶段

1．竣工验收

竣工验收是项目施工和施工管理的最后一个阶段，是建设投资转入使用的标志，是对设计、施工及项目使用准备工作进行检验评定的重要环节。竣工验收对促进土地整理项目及时使用、发挥投资效益、总结建设经验都有着十分重要的作用。

1)竣工验收的内容

竣工验收的内容主要包括:项目计划任务完成情况，项目规划设计与预算执行情况，工程建设质量、资金使用与管理情况，土地权属管理、档案资料管理情况以及工程管护措施等。

2)竣工验收的环节

竣工验收自下而上包括自验、初验和终验3个环节。

(1)自验。县级国土资源管理部门根据项目承担单位提出的项目竣工申请，组织开展项目竣工自查。自查合格的项目，向省级国土资源管理部门提出竣工初验申请。

(2)初验。省级国土资源管理部门受理竣工初验申请后，及时组织竣工初验;竣工初验合格的项目，每年一次集中向国土资源部提出竣工验收申请。

(3)终验。国土资源部受理竣工验收申请后，组织工程技术、财务、管理等有关专家，组成竣工验收组，开展竣工验收。

3)终验的承担单位

国家投资土地开发整理重点项目、示范项目的终验由国土资源部组织进行;国家投资土地开发整理补助项目的终验由省级国土资源管理部门组织进行。

2．土地分配与土地登记

在土地整理过程中，不可避免地要打破一些原有的土地权属界限，故而在土地整理项目结束后，需要按照经批准的土地权属调整方案公平、合理地调整土地权益，这是土地整理有别于其他建设项目的显著标志。

土地整理项目竣工后，县(市)国土资源管理部门应重新调整土地权属和分配土地。首先应对竣工后的土地面积和土地质量重新评估;然后根据规划阶段的权属调整方案，项目公布后所征求的当地农民的意见以及竣工后重估的结果，编制土地权属调整方案;最后按照方案进行土地分配和变更登记。

3．后评价

在土地整理项目竣工投入生产或使用一段时间后，应对项目进行后评价，即对工程管护、土地利用和经营情况等所表现出的影响和效果进行评价。显然，项目后评价较之前期论证具有现实性、客观性和反馈性，通过这样的评价可以有效检验项目预期目标是否达到，系统地总结项目的经验教训，为进一步提高项目运营效益提出建议，也可以为今后类似项目提供指导和参考。