规避立法式腐败要有制度安排

规避立法式腐败要有制度安排

重庆规划系统爆发受贿窝案引发各界关注，犯案人员涉及原规划局长蒋勇、原规划局总规划师及副局长梁晓琦，原重庆沙坪坝区规划管理办公室主任、沙坪坝区规划分局局长、渝中区副区长王政，原重庆市规划局建筑管理处联络员、市规划局用地规划管理处处长、沙坪坝区人民政府副区长陈明等，这一干人等均与调高房地产容积率及改变用地性质有关。

容积率系指建筑区划内总建筑面积与总建设用地面积的比值，调高容积率意味着可以建设的面积增大。若容积率为2，1万平方米土地可建2万平方米建筑；若容积率为3，1万平方米土地可建3万平方米建筑。也就是说，调高容积率能够给房地产商带来的巨大利益，因为容积率越高，可供其销售的面积也就越多。有些人为此当然不惜投入，如上述涉案人员梁晓琦一人就涉嫌受贿1500余万元。

这则新闻让我想起刚刚令财经界和法律界惊诧不已的“郭京毅双规案”。据了解，作为商务部条法司巡视员，郭京毅自2006年以来一直是外资并购项目审批中的“中心人物”，并多次参与相关外资并购法规的起草与制订，如《关于外国投资者并购境内企业的规定》、《关于外商投资的公司审批登记管理法律适用若干问题的执行意见》等。有媒体透露，郭的受贿并不是特定外资并购项目，而是涉及有关外资并购的法律法规制定和司法解释。假若如此，将可能波及中国所有外资并购项目，此案也将成为新中国第一起在法律制定过程中官员受贿的案件。

从法律层面上讲，上述两个案件之间存在质的差别，重庆规划系统窝案是修改原有规定而腐败，郭京毅案涉及的是真正立法腐败。但是，从操作层面讲，两者存在相同之处，即都是通过修改规则从本源上进行腐败。一个是适用于本区域内，一个是适用于全国范围内，但两者都是规则式腐败或者叫做立法式腐败，异曲同工。这种腐败都是一种从根源上损害公共利益和国家利益的腐败形式。这也让人想起了1980年代被称为投机倒把的行为，彼种把戏中有很多就是通过跑批文搞到紧俏货，甚至是专门制订某个文件将其合法化。其实，与这种情况基本性质类似的现象仍然存在，只不过换了运作角色。比如，地方政府通过各种关系向相关主管机构要文件，只要专门文件制订并下发，地方政府就可启动相关建设进程。

凡此种种，说到底都是立法式腐败，因为他们掌握着规则制定权和解释权，可以让一些东西合法化，也可以让一些东西非法化，其中关涉的规则存废标准和尺度调整空间，只有规则制定者才明了其中的奥妙，也只有他们才能对规则进行修正。如此一来，权力寻租的空间也就甚为宽阔。有知情者言，调整容积率是规划局最重要的权力之一，规划局官员可以充分利用这一权力为个人捞取好处。最恶劣的做法是，明明可以调高容积率（中央为节约土地，提倡高容积率），却故意在招标时压低，专等招标后开发商来找他们私下协商。这种行为的可信性和普遍性都可存疑，但重庆市规划系统窝案还是在一定程度上提供了佐证。

显然，面对上述种种立法式腐败，如若加以有效规避，必须落实到制度安排。其中至少要包括两方面重要内容，即程序完善和罚则建设。

程序完善是指要在规则制定程序上更加严格，要建设有效的监督机制，要有更多的渠道来让利益相关者表达诉求，并将较为集中的意见公开化。因为在利益分化较为明显的当下社会，需要让利益相关者公开博弈，从而让规则制定者公开博弈。否则，隐蔽博弈的游戏规则会产生权力寻租，或者损害公共利益和国家利益的不当妥协。有论者表示可以借鉴美国的立法游说公开化和制度化的成果，不失为选择之一。

罚则建设是指要出台有针对性的惩罚措施。针对规划系统窝案，重庆市日前下发了《城乡规划管理违纪违法行为行政处分办法（征求意见稿）》，规定违反法定程序修改或擅自修改经批准的容积率等规划内容，情节严重者将予以撤职处分。但是，郭案就不同了。有法律界人士表示，此前中国从未发生过法律制定程序中的职务犯罪，按照现有法律无法定罪。也就是说，郭案即使定罪要使用的可能也是其他类的受贿法条。因此，针对立法式腐败出台补救性办法固然有必要，但对于相关事项需要更具前瞻性的罚则建设。

重庆规划系统窝案和郭京毅双规案，已经给规避立法式腐败敲响了警钟，需要在制度安排中解决，需要在法治框架下解决，压缩直至消灭权力寻租的可能空间，从而更有效地维护公共利益和国家利益。国家发改委正在研究对全国政府投资项目实施“终身负责制”，以避免每年近4000亿元规模的政府工程领域，出现“豆腐渣”并沦为“腐败滋生地”，不知是否也可作为他山之石？

（本文发表于2008年9月13日《华夏时报》）