失职的执法者

一、失职的执法者

本节第二部分所讨论的“归咎政府”的逆反心理，实际上就源于媒体报道对第二类报道对象———政府质检部门工作人员的简单化处理。举例来说，2006年11月的“苏丹红鸭蛋”事件是当年一件典型的重大食品安全媒体议程，众多媒体都对事件进行了多方位的深入报道，其中北京的《京华时报》在2006年11月19日就刊登了一篇题为《每年都多次检查验收监管部门被指放纵红心鸭蛋》的后续报道:

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(针对苏丹红鸭蛋事件)更多人指向监管部门，质问为何这些问题总是在新闻媒体曝光之后才被重视？每年都组织多次检查验收，竟然没有查出有使用苏丹红的鸭蛋？

记者在河北省有关部门采访时了解到，监管“鸭蛋”的政府相关部门有食品药品管理部门、农业管理部门、质监部门、卫生部门、工商行政管理部门和商务部门等6个之多，而这些部门又是“铁路警察各管一段”。鸭蛋从产下来到消费者餐桌上，每一个环节都要走一遍。如果任何一个环节发现并堵住了“红心鸭蛋”产生的漏洞，都不会有这样的问题发生。然而这些环节相互独立同时又相互“拉扯不清”，出现问题了，都有责任又都没有责任，“板子”到底该打在谁身上还真是一道“难题”。

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中国社会科学院食品药品产业发展与监管研究中心执行主任张永建认为，在计划经济向市场经济转轨的过程中，一些食品生产标准滞后、企业管理能力不强、不法商贩见利忘义、政府有关部门执法不力等因素导致我国食品安全形势依然严峻，但背后更深层次的原因则在于管理体制不顺、有关部门利益色彩太重，而部门利益博弈造成了监管漏洞。

专家指出，当前我国食品安全管理体制以“分段管理为主，品种管理为辅”，在“从田间到餐桌”整个链条中，农业、质监、卫生、工商等部门对不同阶段的食品安全进行监管，难免出现条块分割、沟通不畅、互相推诿等弊端，造成监管上的漏洞甚至“真空”。……

据此，中国农业大学食品学院营养与食品安全系主任何计国副教授认为，应该借鉴一些发达国家对食品、化妆品、食品添加剂、饲料等关系健康的产品实行“品种统一管理”的办法，我国现行“分段管理为主、品种管理为辅”的体制应该逐渐向“品种管理为主、分段管理为辅”的体制转变，对食品安全重点领域，由一个部门统一执法，一管到底，以此堵塞监管漏洞。

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这篇报道显然是一篇问题归因式报道，记者借专家之口直接表达这样的观点:政府各监管部门互相推诿、管理能力低下才是食品安全问题层出不穷的真正原因；另外中国的食品安全监管部门与发达国家差距很大，应该多学习借鉴其先进的管理经验。这些观点全部使用事实性描述和专家评论，显然不能说有错，但是它是否描绘了完整的客观真实呢？后期责任调查证明，中央电视台《每周质量报道》记者发现“苏丹红鸭蛋”纯属偶然，因为在此之前中国食品安检规定中并没有明文要求各级质检部门单独质检禽蛋类产品的“苏丹红”含量，因此无论是采用“一个部门统一执法，一管到底”还是六个执法部门多头管理，都不可能检测蛋类产品的“苏丹红”含量，也就不可能发现“苏丹红鸭蛋”的问题；也就是说，问题根本在于传统政策法规的不健全，而并非多头监管部门的所谓“放纵”行为。

可是受众却未必能够完全理智地看待责任人，调查问卷中特别设计了两个子项目，分别测量被试对两种责任归咎形式的认同度，表5-24是配对样本的描述性统计结论，被试对于“食品安全问题泛滥，原因在于管理监督不力，政府应承担责任”的认同度为1.72，几乎接近对“食品安全问题出现的根本原因是政策法规不健全，公共卫生秩序难以保障”的认同程度，均值都处于“非常同意”和“比较同意”之间。表5-25是被试对两项选择的相关性统计表，两种观点选择的相关程度达到0.54，相关系数的显著性概率为0，也就是说多数被试在同意食品安全问题应该“归咎于政策法规不健全”的同时也理所当然地认为“归咎政府”的观念也是正确的。这个结论与前面《京华时报》的归因不谋而合，笔者据此认为，正是媒体不负责任的简单化报道导致受众经常产生所谓“执法者失职”的偏颇印象。这个推断假设将在第六章的实验研究中得到进一步的科学检验。

表5-24　描述性统计表

表5-25　相关系数统计表