预防减缓的现实意义

应急管理的最高境界不在于突发公共事件发生以后进行处理，而是在于排除导致突发公共事件的各种可能性，把突发公共事件的发生控制在萌芽状态，这样做可以用最小的成本获取最大的社会效益，避免付出高昂的代价。所以，预防减缓的价值就在于防患于未然，它所具有的效应不会像应急发生后的应急处理那样引人注目，其功效多以隐性方式存在。

预防减缓之所以在全世界范围内得到广泛认同，最重要的原因在于预防减缓是一种积极有效的危机管理行为。预防减缓的现实意义主要体现在以下几个方面[9]。

(1)避免危机。预防减缓意味着在危机与灾难产生之前采取措施与行动，通过对人们生产、生活方式的调整，在一定程度上消除产生危机的源头，防止危机与灾难的出现。虽然预防减缓不能成功地预防所有危机，但是随着人类知识水平与实践能力的增长，越来越多的危机与灾难可以得到有效的预防。

(2)增强抗危机能力。虽然预防减缓不能消除所有的危机，但从各国的实践中可以看到，相当一部分预防减缓的措施都增强了个人、社区抵御危机的能力，降低了整个社会面对灾难的脆弱性，增强了社会的总体防御能力。因此，预防减缓不但能够降低危机与灾难的危害性影响，而且能够在相当长的时期内减轻多种危机对人们和社会的损害。

(3)降低损失。预防减缓可以降低危机对人员伤亡和财产所造成的损失，预先使公民与社会做好抵御危机的准备，并提前为应急处理与危机恢复打下基础，最终抵消危机的部分危害性后果。譬如，著名的摩根斯坦利银行在美国发生“9·11”事件后的第二天就宣布已进入正常工作状态，这虽然有些令人难以置信，但事实的确如此。原因正是几年前摩根斯坦利银行花费巨资添置的远程数据防灾系统在这次浩劫中发挥了作用。危机时刻，这套数据安全系统忠实地工作到大楼倒塌的最后一秒钟，将重要的业务信息完好无损地传送到了几英里以外的另一个办事处，将突发危机的不利影响降到了最低程度[10]。

(4)减少危机管理成本。高质量的公共危机管理意味着管理的低成本与高收益。有效的预防减缓则是一种低成本、高回报率的“投资”。在危机暴发之前采取措施预防与控制危机的管理成本，往往小于危机暴发之后再进行应对的管理成本;同时，投资于预防减缓阶段的结果往往使应急处理与危机恢复阶段的开支大大降低。因此，能够切实减少危机管理成本的预防减缓受到了各国政府的青睐。

根据应急管理理论，应急管理的首要任务就是应急预防，应急管理专家也一向主张应急管理应该“以防为主”。在某种程度上，突发公共事件的预防以及突发公共事件升级的预防，比单纯的某一特定突发公共事件的解决更加重要。因为，如果能够在突发公共事件未发生之前就及时把产生的根源消除，则可以有效地保障社会秩序，节约大量的人力、物力和财力。美国公共管理学者戴维·奥斯本(David Osborne)和特德·盖布勒(Ted Gaebler)也认为，政府管理的目的是“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗”。应急管理的最佳境界就是避免突发公共事件发生，将预防减缓放在首位。

因此，现代政府应急管理的工作重心更倾向于灾前防范。目前，一些发达国家的危机管理已经将灾前防范趋向于常规化，纷纷出台了相关的法律法规，对突发公共事件的防范进行全面的战略性部署。现代政府应急管理的发展趋势证明，政府事前的预防重于事后的补救，与对突发公共事件的处理、救治相比，预警防范的效果更加明显、资源使用更为经济、控制手段和方法也更加简单。政府应该重视战略思考和长期规划，能够针对未来可能发生的突发性事件，事前做出妥善的安排。及时有效的预警防范工作，提高了全社会应对突发公共事件的反应速度，减小或避免了不必要的损失。构建一套统一、规范、法制的政府应对突发公共事件的预警机制，是符合并顺应现代政府应急管理发展趋势的现实选择。

预防性是有效应急管理战略最重要的特征，对应急管理成效的影响最大。因此，预防减缓，建立和不断完善突发事件预警系统是应急管理当中最为重要的一步，值得深入研究和探讨。

[1] 薛澜，张强，钟开斌:《危机管理——转型期中国面临的挑战》，北京，清华大学出版社，2003。

[2] 何苏湘:《对企业危机管理的理论界定》，载《商业时代》，1998(5)。

[3] 黎健:《美国的灾害应急管理及其对我国相关工作的启示》，载《自然灾害学报》，2006(4)。

[4] 张维平:《关于突发公共事件和预警机制》，载《兰州学刊》，2006(3)。

[5] 翟林炜，黄岩:《美国如何应对危机事件》，载《当代世界》，2006(1)。

[6] 刘艳:《试析日本危机管理机制及其对中国的启示》，载《中国人民公安大学学报(社会科学版)》，2004(1)。

[7] 刘英茹，张怡梅:《论组织危机管理过程中的预警管理》，载《经济研究导刊》，2005(1)。

[8] 杨柳:《突发公共事件的政府预警机制研究》，成都四川大学硕士学位论文，2007。

[9] 毛飞:《危机缓和:一种前瞻性的危机管理行动》，载《理论与改革》，2004(1)。

[10] 逯惠艳:《试论公共危机预防》，载《行政与法》，2006(12)。