当前中国农村社会治理困境的多重表达

（一）管理模式与社会实践脱节的困境

联产承包责任制以后，我国逐步确立了“乡政村治”的管理模式，乡镇政府作为政府部门，权力来源于国家行政体系，以国家意识的强制力为后盾，代表的是国家权力的下沉。而“村治”强调的是村民的自我治理与自我约束，以村规民约和村民的自我意愿为基础。“乡政”和“村治”这两种不同的体系在权力结构上无法实现有效的衔接，“乡政”的权力来源是国家政权的赋予，代表的是一种自上而下的权力，是国家政权在基层的权力。而“村治”则是内生性的社会权力，是一种自下而上的权力。不同的权力来源及服务目的致使“乡政”和“村治”在日常的运行中产生诸多不和谐^[9]。多年来乡政村治的模式，是以基层自治为基础的，而农村基层自治的主要秩序来源是乡村共同体形成的乡规民约、乡土习俗、传统的行为习惯。在传统的乡土秩序中，传统农民个体之间的差异性非常小，大家沿着相同的路径生活，不需要太多的理性算计，按照传统的习惯、凭借长辈的经验积累就可以解决生活中的很多问题。由于乡村共同体对个体强大的制约作用，在这种熟人社会中，个体行为受制于周围的舆论监督，在习俗制约、舆论监督下，乡村维持稳定的社会秩序。在传统乡村的内生秩序控制下，国家赖以需要的稳定局面得以形成，乡政村治也完成了维护基层稳定的职能。村干部作为自治的带头人大多数情况下完成上级乡政交办的各种任务。

而随着乡村共同体的转型，传统村庄日益离散化、原子化，乡村共同的价值体系遭受到破坏。个人主义、功利思想的蔓延，使得农村原有的秩序基础遭到破坏，乡村问题频发，原有的“乡政村治”的弊端日益暴露出来。而长期以来，我国农村社会的基层社会治理模式大多采用计划经济时期的强硬、粗暴的管控模式。作为基层组织的村委会，名义上是自治组织，实际上是半行政化的，起的作用非常有限，大多处理的是上级政府交办的一些行政性的事务。对农村居民的公共事务、日常生产、生活起到的作用很少。近年来随着农村市场经济的发展，农民生产的独立性增强，更多的农民从事非农业生产，随着农民眼界的开阔，他们的权益意识日趋增强。同时农村生产、生活的新变化与新趋向给农村社会治理体系提出了更多新要求。面对房屋拆迁、新农村建设等新要求，农村需要现代化的治理思路，农民需要引领他们走向现代化的村级治理带头人。在在这种情况下，原有的治理模式与治理思路与农村发展现实需求相脱节。在调查中发现，很多农民认为村组织对他们的生产生活的指导与帮助作用非常有限。村干部在日常工作中往往以上级政府为中心，对村民事务淡漠，这愈发引发了村民对村干部的不满，农村基层矛盾日益增多。乡镇政府只有管理职能而没有服务意识，财政的匮乏等一系列问题使得乡镇政府无法满足乡村社会日趋复杂的公共服务需要，农村社会治理面临困境。

（二）管理目标短视化，片面追求物质化，缺乏公共精神与参与行动

多年以来，我国基层考核大多偏向于经济建设。由于基层绩效考核机制采取了不甚科学的量化管理，自上而下的绩效考核大多以物化的成果为标准，导致农村社会治理中存在着偏重物质文明建设的倾向，一切以经济为中心^[10]。加之我国现代化建设的赶超型特征，在我国的农村基层治理实践中，一直重视经济领域的建设与开发，注重经济水平的提高与发展，而对于基层的社会治理缺乏应有的公共精神的培育。多年的话语是提倡村、乡镇干部带领农民致富，好像富裕了什么问题都解决了。这种重经济、轻文化的话语一直在主导着干部及政府的理念。片面的追求物质带来许多问题，也把农村治理带入了歧途。很多调查发现，在这种片面追求经济发展的作用下，经济发展与社会稳定呈负相关的关系。偏离科学发展的轨道、盲目发展，带来了了农村地区环境的恶化、矛盾的增多、社会离心力上升。对于基层社会来说，经济只是社会发展的一个方面，公共精神、社区凝聚力才是一个地区发展的核心动力。我国大部分农村地区有着丰富的传统乡村文化，这种传伦理道德引领的共同体精神带来的社区归属感本身就是公共精神的源泉。正是这种对家乡的归属感与乡村文化认同，可以激励村民为改变地区面貌而奋斗。但是我国的基层社会治理的实践却缺乏对这种宝贵的精神财富的培育与保护，片面的追求政绩、追求经济效益，以物化的目标刺激村民要“一切向钱看”。

由于缺乏公共精神的培育，在目前的农村社会发展中，农民个体普遍缺乏对乡村建设的参与精神。从目前乡村治理的实践来看，农民参与乡村治理的积极性不高，更缺乏参与村级治理的多元渠道。由于多年集体经济的惯性，很多居民对村公共事务漠视，认为村集体的事情是上级政府和村干部的事情，作为普通居民，没有责任和义务对集体公共事务出谋划策。很多农村居民文化程度较低，臣民思想较严重，在日常生活中只关注自身的职业、收入、家庭成员状况，而对于事关村庄的未来发展、村集体的公共设施，采取顺其自然的态度。认为村集体的公共事务应该由政府负责、村干部负责，自己作为普通居民没有权利干预。在这种情况下，村干部的行为、决策也缺乏村民的有效监督。村民参与乡村治理的途径单一，在目前情况下，出于决策程序的需要，村干部在事关村庄未来的公共决策中征询居民意见，很多居民也是趋于应付，缺乏代表居民公共利益的话语表达。在很多村庄，村民代表大会很少召开，村干部与村民之间、镇政府与村民之间缺乏真正意义上的实质性沟通。农民参与乡村治理的内容趋于表面化，大多局限于被动式的参与。参与表面化，大多数参与局限于参与一些村集体的活动，农民真正主动参与到乡村治理中的较少，以致使村民自治成了乡镇领导下的村委会几个成员的自治。在村庄日常公共事务上，村民往往表现出一种不愿参与，也不屑参与的态度，多数情况下大多数农民持一种消极的政治冷漠观。农村居民缺乏参与乡村治理的制度保障，真正的参与是靠一整套健全的制度来实现的。经过改革开放以来多年基层民主的实践，尽管宪法和法律对有关农民政治参与的制度和方式有了若干规定，但在实际运行中，这些制度的具体措施及贯彻执行的实践还存在这样或那样的偏颇。制度的缺失和制度的缺陷，使得农民政治参与难以真正形成制度化、程序化。在目前的条件下，由于体制的束缚与机制的不健全，农村提供给农民个体参与村庄治理的客观条件明显不足，外出务工也使得一部分农村青壮年没有时间与精力参与村庄治理，在一些村庄参与机制的缺乏也使得农民不能有效维护个体的权益。这最终造成基于多元主体的治理机制由于缺乏居民参与主体，而形成治理效果有限，治理秩序失去重心。

（三）村干部身份的困境

改革开放以后，在农村基层治理的实践中形成了“乡政村治”的治理模式。这是一种政府参与治理与村民自我管理相结合的治理体系。作为乡镇政府组织，管理活动涉及农村生产、生活的方方面面，是农村社会中最基本的全面管理者。在实际的管理运作中，乡镇政府有关农村基层的事务很多交付村委会来完成。虽然不是政府组织，但是村委会实际上也演变成了政府的行政末梢。在农村社会生活日趋复杂化、生产日趋多样化的格局下，从目前情况看，村民委员会很难完成基层的多重任务。

随着国家对农村基层治理的重视加强，近年来村民自治的各种运作程序在不断的改革以促进自治能力的加强。但是在实际的运作实践中，乡政村治的行政职能却在不断强化。作为基层的治理组织，乡镇政府为了维持农村基层的稳定促进农村发展，在上级的严格要求下，对基层的控制不断强化。名义上乡镇政府与村民委员会是指导被指导的关系，实则演化为上级与下级的行政隶属关系。在一些地方甚至出现了村委会行政化的倾向。乡镇政府以国家的行政强制力为后盾，对村委会的工作给予“指导”，也导致村委会的工作处于两难境地。一方面村委会在工作中要面对上级的行政权力，一方面作为自治组织，要面对村民的利益诉求。在实际运作中，村民委员会作为自治组织，没有固定的经济来源，也导致了村委会缺乏独立的决策能力。乡镇政府以行政权力作为后盾，对村委会有强大的行政命令力。在实际的治理实践中，村民委员会作为管理居民事务的自治组织，很多事情上是听从上级乡镇政府的安排。村干部作为村级治理的代理人，在地位上处于尴尬状态。虽然村干部的权力来源于村民的集体赋予，但是村干部在很多方面却需要应对上级乡镇政府安排的各种任务。一方面是乡镇政府的要求，另一方面是村民的信任和权益诉求。在选择中，很多村干部把主要精力并没有放在村级事务上，而是以应付上级的工作安排为主，其余时间则忙于经营自己的生产、生活。在目前的治理体系下，村级事务管理的好坏也缺乏明确的依据与评判标准，更缺乏村民的有力监督。面对日益复杂与多元化的村民需求，作为单薄的村委会组织，既没有行政上的权限，也没有职权上的身份，工作上也缺乏明确的规章制度约束。很多村干部做事只是凭借一时的热情与利益驱动，最终的结果是村公共事务的搁浅与村干部个人利益的满足。

（四）基层诉求与上级的协商机制缺失

良好社会秩序的达成既需要与社会结构形态相一致的秩序整合模式，也需要公民将权利诉求上传的通达机制。改革开放后，在现代文化的影响和市场经济的熏陶下，农民的权利意识日趋增强，迫切需要向公共决策部门传达诉求。但是由于组织方式抑或社会联结方式的变革，农民日益呈现出原子化与游离化的状态，难以通过正规组织的方式表达个体或群体的诉求。在乡政村治的治理模式下，基于长期以来的行政惯性与治理逻辑，村委会只是被动的执行上级的行政命令，在与上级政府互动的过程中，缺乏话语的权力与沟通的主导性。虽然村委会作为基层自治组织，但是却没有真实成为整合村民意愿的组织机构。在目前的治理体制内，缺乏农民与上级政府的协商机制，农民的意愿表达和权利诉求不能够与公共服务部门或上级政府有效沟通。对于乡村组织的行为和不满意的公共服务时，农民也无法表达自己的意见。^[11]由于缺乏表达个体愿意与群体诉求的通达机制，在面临征地拆迁等问题上，农民的利益诉求被拦截屏蔽。村干部作为政府权力和民间意愿的中间人，处于信息枢纽的中心，但是由于缺乏公共监督，村干部一方面对国家的政策进行自由解读，另一方面作为村公共事务的代理人与上级政府讨价还价，寻求个人利益最大化。最终导致了部分农村上访事件多、群体事件复杂等局面，导致农村基层的秩序陷入困境。