刍论当前农民利益表达的政治困境

刍论当前农民利益表达的政治困境

彭前生

内容提要：改革开放30多年来，农民利益结构的新变化，要求我们政府认真落实涉及群众利益的各项政策，解决和化解利益冲突，并由此实现利益大体均衡的社会。目前我国农民利益表达机制存在模式的精英化、利益表达组织的缺位、利益表达形式的非常态化的困境。为了维护农村的稳定，推动农村基层民主政治的发展，必须重视农民的利益表达。建立和完善有利于农民利益的表达的法律制度；转换村委会职能，维护农民利益；培育农民利益表达的民间组织；建立利益表达引导机制，促进利益表达渠道畅通。

关键词：农民　利益表达　政治困境

改革开放30多年来，中国社会发生的最能影响中国社会稳定和未来走向的变革，是农村社会利益结构和社会阶层结构的剧烈分化与组合。农村社会利益的多元化，社会阶层的多样化，除考验基层党组织和基层政府对农村利益整合能力外，更直接的，是对现存的农村利益表达机制提出严峻挑战。

一 利益表达与农民利益结构的新变化

利益是每一既定社会的经济关系的首要表现，追求利益是人类一切社会活动的动因，也是政治发展的直接动力，这是马克思主义的一个基本观点。恩格斯在《家庭、私有制和国家起源》中曾经指出，正是“由于谋生条件的变革及其所引起的社会结构的变化，又产生了新的需要和利益”，以及氏族成员、城乡、部落、阶级等之间因追逐“新的需要和利益”而产生的利益冲突，才导致了氏族制度的解体，导致了“第三种力量”，即“似乎站在相互斗争的各阶级之上，压制它们的公开的冲突，顶多容许阶级斗争在经济领域内以合法形式决出结果来”的公共权力机构国家的产生。^[1]

因此在国家存在的所有历史年代，作为一切社会关系总和的现实的人，为了满足自己的生存需要，实现自己各方面的利益，就不得不与公共权力机构发生联系。利益表达就是人们向各级公共权力机构或其组成人员反映、提出自己的愿望和利益诉求，并希望得到有力保护和促进的过程。在现代政治体系中，几乎所有的利益行为都可以分为制度化的与非制度化的两类。制度化的利益表达主要有以下几种：通过个人同相关部门的接触和申诉来表达自己的利益；通过选举投票来对政党组织和代议机构决策施加影响；通过合法的游行、示威、罢工等抗议活动来表达不满；通过媒体向政府施加舆论压力并取得社会同情；等等。制度化的利益表达是在合法体制框架内进行的，它既是公民政治权利和民主政治的主要组成部分，也是政府政策的警示器和社会稳定的缓冲阀。如果人们的合法权利不能通过制度化渠道得到有效维护，那么，他们就会选择非制度化甚至非法渠道进行利益的表达，例如挑起社会动乱等非理性暴力行为。因此，利益表达的制度化程度，既决定一个国家的社会稳定，也是一个国家政治发展水平的重要标志。

我国经过30多年的改革发展，农业和农村经济关系发生了重大的标志性变化，表明我国农业和农村经济进入了一个新的发展阶段。农产品供求关系和供求结构由全面短缺走向结构性和地区性相对过剩；农业比重下降，非农产业比重上升，全国工业化加快了进程，二元经济结构开始被打破，与此同时，农业部门劳动力就业总量下降到50%以下；劳动力和土地贡献作用不断减弱，资本和技术对农业发展的作用显著上升；农业产业化经营，即农业生产的商品化、区域化、专业化趋势越来越明显。农村经济结构、生产方式、生产关系的这些重大变化，一方面引发了乡村文化和价值观念的大裂变，市场观念、经营观念、核算、竞争、信誉、平等、自主、效益、人才、契约、法制等等全新的观念和人格在经过裂变的阵痛后逐渐生长出来；另一方面农业和农村经济虽持续发展，农民收入增加却遇到了前所未有的困难和新问题，农村干群普遍存在一种焦躁的情绪。这种状况反映了新时代农民新的利益要求，这些新的利益要求对政治体系建立在传统价值观念上的基层政权治理农村社区会产生极大地冲击。

农村经济改革、生产力的发展和利益关系的重新调整，以及党和国家在农村重大经济社会政策的调整和变化，促进了农村社会分化和社会结构变迁。按照中国社会科学院陆学艺先生的研究，现时农民已经分化为八个阶层：农业劳动者、农民工、雇工、农民知识分子，个体劳动者与个体工商户、私营企业主、乡镇企业管理者、农村管理者。这些阶层的产生大多与乡镇企业和其他非农产业的发展与兴衰有直接的联系。农村社会阶层的急剧分化和变迁，冲破了村社原有的社会秩序、价值观念和行为规则。这种非均衡的社会结构转型，形成了现时农村多元利益群体、多层社会结构、多元价值观念、制度和行为规则并存的混合体制。混合体制的存在，为不同社会利益群体确定自己在这种转型社会中的角色和地位，提供了多元选择，从而也提供了实现不同社会利益的多元渠道，减缓了制度性、体制性冲突，但同时，社会急剧转型，多元利益和价值观念相互冲突。

温家宝总理在十届全国人民代表大会第四次会议作政府工作报告时强调，要正确处理新时期的社会矛盾，认真落实涉及群众利益的各项政策。重视解决群众反映的问题，及时化解矛盾。这充分说明我们党非常重视人民内部矛盾，也说明和谐社会决不是一个没有利益冲突的社会，而是一个有能力解决和化解利益冲突，并由此实现利益大体均衡的社会。我们必须广泛畅通利益表达渠道，在利益表达和社会稳定之间取得平衡，可以这样说，底线是社会的稳定，上限是利益的表达，而中间相连的是利益表达渠道，渠道畅则社会稳定，渠道塞则社会不稳定。构建农村的和谐是建立我国和谐社会的重要内容，没有广大农村的和谐就不会有整个社会的和谐。因此，我们党应更加注重农民利益的表达，为农民的合法利益的表达广开渠道。

二 当前农民利益表达的政治困境

一般说来，人民群众利益的表达机制有时也称为利益诉求机制。虽然我国目前尚未形成不同利益群体的利益表达机制，但是，根据我国现行宪法及相关法律的规定，我国各种利益群体的表达机制是相对完整的，其主要表达方式包括选举、申诉、控告、检举、批评、建议及监督等方面。这些制度性表达机制的设定，体现了我国民主政治的优越性，以及社会主义制度本身的完整性与统一性。但在具体的实践过程中，由于农民自身的缺陷，他们通过这种制度化的表达机制来进行诉求时，往往陷入一定程度的困境之中。

（一）表达模式的精英化

我国民众利益主要通过选举人大代表、公职人员的方式来实现，并通过上述渠道向政府提出议案、建议等具体方式体现出来。其中，通过人大选举人大代表及国家公职人员，进行民主表达意愿，并通过投票、被邀请参加各种政治性会议的方式行使政治参与权利是实现利益表达的重要方式。农民也主要以上述方式实现利益表达，由于这些制度是法律规定的常设性的制度，因此，能够较为普遍地反映民众的利益需求，使各种利益表达得以畅通化、常规化，较好地体现了人民当家作主的政治诉求与宪法要求。

目前，由于我们的利益表达制度主要体现出一种精英化模式，虽然农民在人大代表中有一定的比例与名额，但是，按照现行《选举法》第12条的规定：自治州、县、自治县的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城镇每一代表所代表的人口数的原则分配。这一规定表明，农民利益的政治表达还存在着制度的缺口，正如邓小平同志在对《选举法》制定时所作的解释的那样，“在城市与农村间，在汉族与少数民族之间，都作了不同的比例的规定，就某种方面来说，是不完全平等的”。^[2]“我国的选举法规定农民选举一个人大代表的人数是城市人的四倍。也就是说，四个农民的权利相当于一个城市人的权利”。^[3]这与其占全国绝大多数人口的事实极不相称。熊彼特曾将民主权利归结为选举权，即在公民全部的政治权利中，选举权居于中枢和核心地位。在这个核心问题上对农民却是不平等的。这必然导致在决策层农民利益呼声的微弱，这也是农民利益难以表达的一个法制根源。当然。几十年过去了，使我国公民的选举权进一步实现平等理应成为我国选举制度改革和完善的方向，也是我国人权保障法律制度完善的需要。同时，这种表达机制还受制于当前的城乡二元化结构。虽然《城乡规划法》已经制定通过，但其实施过程还需要一个很长的时期，解决农民参政议政权问题是实现其政治表达机制方式的关键，它一方面可以有效实现农民利益政治参与渠道的扩大，切实维护权益，另一方面也可以减少因为政治参与渠道缺失和不法权力侵害造成的上访案件的数量，有效维护社会稳定。可见，从构建和谐社会的大局出发，应该扩大农民政治参与和利益表达的渠道，实现农民参政议政的政治愿望，这无疑是健全社会主义民主政治，建设政治文明的题中之义。

（二）表达组织的缺位

农民利益的实现过程中，有关政府部门提出建议、批评、举报或者参加论证会、听证会等方式，或者通过新闻媒介等方式表达意见，这些表达体现了直接表达利益诉求与间接表达利益诉求的统一。当前，表达机制的具体渠道主要是组织化表达方式。组织化表达方式就是通过行政组织或者社团组织进行利益表达。现代政治实践证明，一个阶层或集团利益表达的力度与有效性往往取决于其自身的组织化程度。在我国，通过组织化表达方式来进行利益表达是比较常见的，例如工人有工会、商人有工商联合会和企业家协会、消费者有消费者协会、妇女有妇联、残疾人有残联、作家有作家协会，记者有记协，学生有学联，惟独人数最多的农民却没有一个能够实事求是地整合自己的利益，代表自己的利益，为自己提供必要的公共服务组织，农民的政治表达和政治参与受到一些限制。虽然农民也有村委会组织作为基层自治机构进行自我管理、自我服务与自我教育，但其主要职能仍然是村政事务的管理，在实际运作中往往是更多地承担了乡镇人民政府委派的工作，甚至在某种程度上演变为基层政府的派出机构，实际上是难以起到代表农民利益与表达农民权益诉求这样的职能的。农民虽然可以通过向政府部门反映意见，但是一些地方政府“官本位”思想严重，难以有效实现这些要求，有时还会受到不同程度的压制。

（三）表达方式的非常态化

制度内利益表达渠道不通畅，直接衍生出大量的非制度化甚至是非法的利益表达行为，这种利益表达方式为非常态性的表达行为。这些行为主要普遍存在于农民群体之中。不仅严重影响着转型时期的社会稳定，也对中国的整个政治、经济生活带来大量的负面影响。当前，较为普遍的非常态性的利益表达行为主要有群体性利益表达（集体上访、静坐和示威、集中闹事）和暴力事件。

由于表达渠道不甚畅通，加上法定渠道程序复杂、门槛高、成本大，当农民利益受损时，许多农民往往直接选择非制度化手段来进行利益表达，比如通过集体围攻基层政府、张贴大字报、聚众闹事、暴打工作人员等不规范的、无序的手段来宣泄不满。中央政法委的调查指出，“一些地方和部门的干部群众观念极为淡薄，置群众利益和疾苦于不顾，官僚主义作风和腐败现象严重，违法行政，执法不公，对群众通过正常途径和渠道反映的问题，置若罔闻，一味弄权谋私，能解决、该解决的问题不及时解决。群众对官僚主义和腐败现象苦不堪言，忍无可忍，只有采取‘闹’的办法表达诉求，争取利益。”^[4]这不仅难以有效地解决问题，反而会带来诸多的社会负面效应，严重影响了农村社会生产、生活秩序和政治稳定，更谈不上和谐新农村的构建。

近年来，在农村，围绕土地征用、房地产开发等利益敏感领域以极端个案形式所表现的暴力事件层出不穷，利益相关人或是对政府公然表达不满，或是组织、煽动人员对妨碍利益实现的人员直接诉诸于暴力，或是直接以仇恨社会的行为呈现，暴力事件已成为影响社会稳定和谐的一大顽疾。此类事件由于利益矛盾尖锐，如不能及时有效处理，极易产生示范作用或是引发更大规模的暴力冲突。

三 完善当前农民利益表达的思路

为了促进农业的发展，维护农村的稳定，保障农民根本利益的实现，必须注重农民的利益表达。建立和完善有利于农民利益的表达的法律制度；转换村委会职能，维护农民利益；培育农民利益表达的民间组织；建立利益表达引导机制，促进利益表达渠道畅通。

（一）建立和完善有利于农民利益表达的法律制度

在建立和完善农民利益的表达机制时，要充分发挥现有的农民利益的表达机制和方式，如各种代表制度、各种组织活动制度，并加强和完善其利益表达的渠道。就我国目前的利益表达机制而言，首先要不断加强和完善已有的利益表达机制，如村委会制度、信访制度、控告检举制度、批评建议制度、诉讼制度等，使它们能在新的形势下更好地发挥其作用。同时，要根据不同地区农村发展的实际情况，创新利益表达制度，例如在城市郊区农村尽快实现城乡一体化的各种听证会制度、座谈会制度、网络论谈制度，在比较偏远的农村按照《城乡规划法》的要求逐步实现城乡一体化、结合地方特点，最大限度发挥现有的村委会组织的作用、建立健全农民协会，发展农村合作社组织，提升这些组织在利益表达方面的地位，发挥这些组织在农民利益表达上的积极功能，依法实现农民利益的表达。

（二）转换村委会职能，维护农民利益

由于村委会不能代表和维护农民的利益，就使农民表达与沟通的最基层、最直接的渠道丧失了其功能。村干部不能维护农民的利益本质上是出于自身利益的考虑，不论从村委会负责人当初竞选村干部的初衷还是当农民的利益受到侵害时不能维护农民的理由等诸方面看，村干部大部分是为了自身利益。追求自身的利益本是无可厚非的，关键问题是，作为为村民服务、承担管理村庄日常事务的村干部怎么样在保证其利益公正、合法的同时，又能维护农民的利益，仅仅依靠自下而上的选举就能保证农民的利益不受侵害是不太现实的。因此，要加强村委会职责的创新，改变村委会组织目前在农村事务中单一的“政府喉舌”的实际情况，使其既能反映政府要求，也能在农民利益表达方面起到应有的作用。只有逐步淡化农村组织的行政化色彩，又要保持其与国家政权的沟通合作机制，才能使其真正将社区内的自治性事务作为其工作的重心，更好地整合农村社会，实实在在地反映村民的集体利益诉求，推动农村社会的和谐发展。

（三）培育农民利益表达的民间组织

首先，要依法确立农民协会的法律地位，制定促进农民协会事业发展的法律法规，使广大农民在农业实践中有自己利益的代言人，为解决“三农”问题提供强有力的组织保证；其次，按照《农村合作社法》的要求，依法规范各种农村合作社会组织，提升农村合作社组织在农民权利表达方面的作用。只有依法组织农民，才能更好地解放农民、发展农民，切实维护农民的合法权益。农民问题的解决，归根结底离不开广大农民群众对国家政治生活、经济与社会生活管理的积极参与，其问题解决的关键就在于要使群众认识自己的利益，并且团结起来，为自己的利益而奋斗，也就是要依法提高农民的组织化程度。目前，在西方发达国家，农民人数的比重已大幅度下降，农业生产产值在国民生产总值中所占比例也不断缩小，只占很小的份额，但农民组织在国家政治生活和农业政策决定方面一直发挥着巨大作用。美国有农民协会、农民联盟、农场局三大农民团体代表农民，对政府决策显示了强大的影响力；法国有农民工会、农民协会、农会等组织代表农民利益；日本则有全国农协联盟代表日本农民利益。日本农业人口不足全国总人口的5%，但控制全国25%的选票，政府的农业政策在很大程度上受到农协的制约，任何损害农民权益的行为很可能导致执政联盟的崩溃。在我国依法设立和健全各种农民利益表达的民间组织，实际上是与国际通行做法相吻合的，这也是我国实现农村国际化战略的一个重要组成部分。

（四）建立利益表达引导机制，促进利益表达渠道畅通

任何一个利益表达都受到一定条件下政治、经济、文化发展水平的制约，农民在特定历史条件下的利益表达并不都是完全正确的、合理的。尤其是我国现阶段还处于社会主义初级阶段，生产力的发展水平还不高， 市场经济还不发达，经济文化还比较落后，这就决定了在现阶段农民的利益表达要求不可能完全得到满足和实现。这就需要我们党对农民多种多样的利益表达加以正确的引导。利益表达的引导机制重点在基层，社区、街道、村委会这些基层机构面对大量普通的利益表达主体，他们与基层机构没有距离感，能够说出真实的利益需求，并且基层机构通过耐心、细致的思想工作可以化解利益主体的对立情绪。同时，这些机构可以将利益主体具有共性的需求向相关政府部门反映，以便政府能够动态掌握社情民意，适时对社会需求作出回应。利益表达渠道不畅通，引起的“官”“民”对立屡见不鲜，有的甚至因以暴制暴而导致事态扩大。在我国，信访制度一直是人民群众表达心声的重要渠道，但往往通过这种渠道反映问题却收效甚微，对于反映的问题有的如泥牛入海，有的反馈不及时，导致下情无从上达，人民群众对信访制度失去信任，转而越级上访，使矛盾向上集中。同时，在效率优先兼顾公平的长期作用下，在我国地方领导者的观念中形成了经济优先的惯性思维，信访制度在领导者的心目中位置却相对较低，有的地区甚至产生了认为信访工作是吃力不讨好的工作，没有领导愿意分管信访工作的窘境。为了社会和谐稳定，各级领导者应不断转变观念，将信访工作摆在与经济工作同等重要的位置，变上访为下访，形成领导者信访接待制度化、常态化。通过党政领导人定期和人民群众见面、召开恳谈会等方式倾听群众呼声，畅通利益表达渠道。同时，各级政府应建立政府网络利益表达渠道，减少利益表达主体的表达成本，加快对利益表达的回应，化解利益表达主体的反感情绪。

（彭前生：江西科技师范学院社科部讲师）

【注释】

[1]《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1995年版，第168—169页。

[2]全国人大常委会办公厅研究室编：《中华人民共和国人民代表大会文献汇编》，中国民主法制出版社1990年版，第131页。

[3]田发贵：《农民政治权益的缺失及保障》，《宁夏党校学报》，2008年第2期。

[4]中央政法委研究室编：《维护社会稳定调研文集》，法律出版社2001年版，第12页。