环境管理概念及其内容

（一）环境管理的概念

环境管理来源于人类对环境问题的认识和实践。1974 年召开的联合国环境规划署和联合国贸易与发展会议（UNCTAD）以“资源利用、环境与发展战略方针”为其讨论专题，此次会议形成了3点共识：全人类的一切基本需要应得到满足；要发展以满足需要，但又不能超出生物圈的容许极限；协调这两个目标的方法是环境管理。自此，环境管理的概念首次被正式提出。同年，休埃尔（G.H.Sewell）在《环境管理》一书中指出：“环境管理是对损害人类自然质量的人为活动（特别是损害大气、水和陆地外貌质量的人为活动）施加影响。”并说明“施加影响”系指“多人协同活动，以求创造一种美学上令人愉快的、经济上可以生存发展的、身体上有益健康的环境所做出的自觉的、系统的努力”。

经过几十年的发展，环境管理的概念受到环境科学、管理学、经济学、生态学等理论的巨大影响，其概念和内容得到了不断的完善和发展。刘天齐主编的《环境技术与管理工程概论》中对环境管理的含义表述为“通过全面规划，协调发展与环境的关系；运用经济、法律、行政、教育等手段，限制人类损害环境质量的活动，达到既要发展经济满足人类的基本需求，又不超出环境的容许极限”。北京大学叶文虎认为，环境管理是通过对人们自身思想观念和行为进行调整，以求达到人类社会发展与自然环境的承载能力相协调。虽然目前对环境管理的概念尚无确切定义，但其运用多种手段更新人类社会的生存发展观念，调整人类社会的行为，涉及人类生产生活的各个领域的基本要义是毋庸置疑的。环境管理既是环境科学的一个重要分支学科，也是一个社会工作领域，它是环境保护事业的重要组成部分。

在“人类—环境”系统中，人是主导方。所以，环境管理的实质是控制人类的行为，使人类的行为不致对环境产生污染和破坏，以求维护环境质量和生态环境平衡。从这种意义上讲，环境管理不能理解为“管理环境的行为”，而是管理人的事务，是人类调整和修改“自己作用于自然环境的行为”的行为，即通过对人类活动的管理，达到保护环境和可持续发展的目标。

科学、技术和管理是现代化的三大要素，三者相互制约、相辅相成，且管理这一要素具有更加重要的作用。环境管理在现代化建设中占有重要地位，保护环境、控制污染关键在于环境管理，只有加强环境管理，才能更有效地利用人力、物力、时间，解决好环境问题。

（二）环境管理的内容

环境管理的根本目标是协调发展与环境的关系，涉及人口、经济、社会、资源和环境等重大问题，故其管理内容必然是广泛的、复杂的。从总体上讲，可以按照管理的范围和管理的性质对环境管理内容进行分类。

1. 按管理的范围划分

（1）资源管理。资源管理包括可更新（再生）资源的恢复和扩大再生产，不可更新资源的合理利用。我国当前资源的主要危机是使用不合理和浪费。资源的不合理使用会导致不可更新资源的提早枯竭，可更新资源的锐减。资源管理主要是研究确定资源的承载能力，资源开发的条件优化，建立资源管理的指标体系、规划目标、标准、政策法规和机构体制等。管理的主要内容包括水资源的保护与开发利用，土地资源的管理和可持续开发与保护，矿产资源的合理开发利用与保护，草地资源的开发利用与保护，生物多样性保护，能源的合理开发与保护等。

（2）区域环境管理。区域是指行政区域（如省、自治区、直辖市及整个国土）、水域、工业开发区、经济协作区等。环境问题与自然环境及经济状况有关，存在明显的区域性特征。区域管理主要是协调区域的经济发展目标和环境目标，进行环境影响预测，制定区域环境规划，进行环境质量和技术管理，按规划实现环境目标。管理的主要内容包括城市环境、流域环境、地区环境、海洋环境、自然保护区建设和管理、风沙区生态建设和管理等。

（3）专业环境管理。环境问题与行业性质及污染因子有关，存在着明显的专业性特征，不同的经济领域会产生不同的环境问题，不同的环境要素往往涉及不同的专业领域。专业环境管理是按行业领域进行环境管理，根据行业和污染因子（环境要素）的特点，有针对性地加强专业化环境管理，有利于提高污染防治和生态环境保护的技术水平。按行业管理划分，专业管理包括能源环境管理、工业环境管理、农业环境管理、交通运输环境管理、商业和医疗行业管理等。按环境要素划分，专业管理涉及大气、水、固体废弃物、噪声，以及造林、防沙治沙、生物多样性、草地湿地、沿海滩涂、地质等环境管理。

2. 按管理的性质划分

（1）环境计划管理。计划是为了实现一定目标而拟定的科学预计和判断未来的行动方案。计划主要包括两项基本活动：一是确立目标，二是决定实现这些目标的实施方案。环境计划管理首先是制定好环境规划，使环境规划成为整个经济发展规划的必要组成部分，通过计划协调发展与环境的关系，对环境保护实行计划指导。环境规划是环保工作的纲要，需在实践中不断调整和完善。

（2）环境质量管理。保护和改善环境质量是环境管理的中心任务，环境质量管理是环境管理的核心内容。质量管理是指组织必要的人力和其他资源去执行既定的计划，并将计划完成情况和目标对照，采取措施纠正计划执行中的偏差，以确保计划目标的实现。为落实环境规划、保护和改善环境质量而进行的各项活动，如调查、监测、评价、检查、交流、研究和污染防治等，均属于环境质量管理的内容。

（3）环境技术管理。环境技术管理，是制定环境保护技术发展方向、技术路线和政策，制定防治环境污染技术、技术标准和技术规范等，以协调科学技术、经济发展与环境保护的关系。使科学技术的发展既能促进经济不断发展，又能保证环境质量不断得到改善。加强环境技术管理，就是加强技术支持能力建设，依靠科技进步和先进技术手段，实现规范、有效、科学的管理。

（4）环境监督管理。环境监督管理是指运用法律、行政和技术等手段，根据环境保护的政策、法律法规、环境标准和环境规划的要求，对各地区、各部门、各行业的环境保护工作进行监察督促，以保证各项环保政策、法律法规、标准、规划的实施。环境监督管理的内容包括由生产和生活活动引起的环境污染，由开发建设活动引起的环境污染和生态破坏等。

3. 建设项目环境保护管理

国内外的经验表明，为了更有效地进行环境管理，必须对建设项目实行环境保护管理。建设项目环境保护管理是环境管理的重要组成部分。建设项目环境保护管理是指运用经济、法律、技术、行政、教育等手段，去监督建设开发者按照国家的环境政策和有关法律法规从事开发建设活动，并通过建设项目环境预审、环境影响评价和“三同时”等制度去协调社会经济、资源、环境三者的关系。建设项目环境管理的目的在于实现建设项目合理布局，合理利用资源和能源，减少污染物的产生和排放量，降低项目对环境的各种不良影响，切实落实“预防为主，综合防治”的环保方针，保证项目在建设和建成使用后符合环境保护的各种要求，实现经济效益、社会效益和环境效益三者统一。建设项目环境保护管理内容主要涉及建设前期环境管理、建设期环境管理和运营期环境管理。