政策与经济增长

本书的前面几章已经充分地阐述了地理对于城市和区域经济发展的重要性，对于其具体的机制，此处不再重复。传统的经济增长理论将经济作为一个整体来考察，而且往往在国家层面来研究经济增长，这时，地理位置常常只是实证研究中加以控制的因素。新经济地理学将空间因素在经济理论中的地位提到了新的高度。在一个城市体系里，诸如到港口、到大城市的距离等地理因素意味着到国际市场和国内区域性市场的可及性，对于城市的经济增长非常重要。新经济地理学注重从空间集聚的角度研究经济增长，并且该理论也得到了越来越多的实证研究的支持，这也使得我们能够在一国内部不同城市和地区的层面上来研究经济增长的差异。对于中国区域和城市经济发展的研究也不例外，不论是采取省级还是城市级的数据都可证实，中国地区经济发展中存在“空间集聚”现象，地区经济发展受到地理位置的显著影响，其突出的表现就是，沿海地区和大城市获得了更快的经济增长（例如Bao et al.，2002；陆铭、陈钊，2006）。

有时候，新经济地理学对空间的重视很容易被贴上“新的地理决定论”的标签。事实上，在新经济地理学中，地理的作用并非是唯一决定性的。经济政策和一些非人为的偶然因素完全可能成为直接影响经济增长的因素。比如说，一个城市加大了对于教育的财政投入，就可能加快人力资本的积累，从而对其经济增长有利。再比如，一个城市突然在其周边发现了矿产，也可能对其经济增长产生影响。同时，经济政策或偶然因素的变化也可能对地理的作用产生影响，甚至改变“地理”的含义。^[4]举例来说，如果邻近的城市发现了矿产，那么，对其周边距离远近不同的城市来说，受到的影响自然也不同。20世纪90年代中期以后，中国经济全面向国际市场开放，一个地方到大港口的距离对当地经济增长来说就越来越重要了。特别值得一提的是，在中国，东北的经济地位在20世纪90年代中期之后有所下降，在本质上，就与中国在改革开放之后，美、欧、日等市场的重要性越来越高有关。这时，东南沿海地区拥有大港口的优势变得越来越重要，而东北地区缺乏不冻港和气候寒冷是其参与国际贸易和全球制造业体系的劣势（陆铭，2016）。

从经济增长理论的角度出发，经济增长的来源无非是生产要素积累和生产效率提高这两个方面。对于一个国家而言，生产效率提高则又可以区分为不同地区、行业、企业之间资源配置效率的提高，以及由制度改进、技术进步、创新等驱动的总体上的生产效率改进。在这一框架下来看经济政策对城市和区域经济增长的作用，本书不考虑在国家层面的制度变革，比如计划经济体制向市场经济体制的转型，而是将这一宏大的制度变革作为一系列地区层面经济政策的调整的背景。在城市和地区层面上，很难找到直接的变量来反映经济政策的变化^[5]，但从理论上来说，政策对于经济增长的影响无非通过加速生产要素的积累和提升生产效率来实现。这样，通过研究那些经济增长的因素，我们就可以知道，即使运用政策来推动增长，能够有多大的作用，以及应该通过什么变量来影响增长。

正确的政策能够促进经济增长，但是错误的或者低效的政策却可能对经济增长不利。从理论上来说，当存在严重的外部性问题、私人部门难以开展大规模投资等问题时，政府可能有效地克服市场的不足，从而对经济增长有推动作用，但实际上政府的介入也可能导致资源的扭曲配置。正如哈耶克（Hayet，1945）所说，价格是一种发现市场信息的手段，从而能够引导资源有效配置，但政府却往往在引导资源配置时扭曲价格，从而使价格不能反映资源的稀缺性，导致资源的误配置。比如说，鼓励投资或者政府直接投资于基础设施可以增加资本积累，但是，在实践上，是否有可能投资已经过度，从而并不促进经济增长，这却是需要通过实证研究来检验的。另一个思维上的误区是，人们往往容易看到政府干预经济的好处。比如说，当经济危机来临时，政府救市可能有助于经济走出谷底。再比如，政府通过国有投资可以创造产值和就业。但是，正确的讨论问题方式不是将讨论简化为有和没有政府干预哪样更好，而是应该讨论在当前的情况下政府干预是否已经过度，是否减少政府干预的程度，更多让市场和私有部门发挥作用会更好。

政府干预经济的有效性必须建立在两个重要的条件之上：第一，政府拥有较为完备的信息；第二，政府本身以最大化社会福利为目标。对于前一个条件，在中国存在生产要素市场管制的情况下，劳动力、利率和土地市场价格均存在扭曲，政府并不知道关于资源有效配置的完美信息，更不用说，随着经济的发展，经济活动中的信息也越来越复杂，这对政府主导经济发展的有效性提出了更严峻的挑战。对于后一个条件，在理论上似乎是可以实现的，但实际上的情况却是，政府并不是完美的，政府的政策往往体现了具体部门、地方和个人的利益，从而使其决策偏离社会最优目标。

本书的上一章已经大量讨论了土地资源配置的问题，本章和下一章将更多涉及资金市场。从中国的情况来看，长期的低利率起到了鼓励投资和政府支出的作用，当然，长期的低利率本身就与政府对于利率的管制有关，使得利率不能反映资金的真实成本。图8.1显示了1991年至2008年间的真实利率、投资与财政支出的趋势。真实利率为年初的一年期存款名义利率减去当年的通货膨胀（CPI），可以看出，真实利率长期处于较低的水平，甚至在多个年份是负利率。^[6]长期的低利率压低了资本价格，而利率又是投资者决策的关键变量，利率压低将鼓励企业投资，鼓励政府借款来进行基础设施和开发区建设。从图8.1中可以看到，投资和政府支出与GDP的比率在持续上升，其结果便是过度的资本深化。一个相应的现象是，中国经济的增长速度虽然很快，但其创造的就业却增长不快。如果看单位GDP增长带来的就业增长，中国的这一“就业弹性”明显低于世界上相似发展阶段的国家，偏离了中国作为一个劳动力资源仍然丰富的国家本应有的比较优势。而且，政府干预越强，“就业弹性”越低（陆铭、欧海军，2011；本书第9章）。

图8.1　真实利率、投资与政府支出（1991—2008年）

资料来源：2011年和2006年《中国统计年鉴》（中国统计出版社）以及作者的计算。

无论是为了晋升，还是为了最大化当地的财政收入，地方政府官员都有激励追求短期的经济增长，而其手段便是鼓励投资。在当前的官员考核体制之下，经济增长是个短期目标，政府官员会愿意将支出花在有利于短期经济增长的目标上（比如基本建设），但却相对不愿意将钱花在更长远的目标上（傅勇、张晏，2007）。不难理解这一现象，政府不是企业，不能像企业那样通过股票或股票期权来激励经理人追求企业的长期利润（王永钦等，2007）。更不用说，中国还常常通过任期制、轮岗制来加强对于地方官员的控制，而这更加强了官员在任期内最大化短期经济增长的行为。于是，发展的长期目标被忽视了，有利于长期经济增长的政策难以被实施。对于这些官员管理和激励机制如何影响了经济增长，不能只看其短期内的影响，而应同时考察其长期影响。当然，不得不承认的是，短期的增长易于研究，只需要将影响增长的因素与其相应的当期经济增长绩效相匹配就可以了。但长期的增长却在研究中面临更多的困难，尽管当前中国更急需进行研究的是长期经济增长问题。

经济增长最重要的长期驱动力是人力资本，特别是教育，但在现有体制下，地方官员没有关注经济发展长期目标的动力，教育投入被严重忽视了。从图8.1中可以看到，在进入21世纪以来，投资和政府支出占GDP的比重均比之前的水平有所提高。与此同时，可以看到，在经历过1982—2000年间较为明显的教育水平提高之后，在2000—2010年间，全国平均受教育年限提升速度有所放缓。再来看教育支出，1993年，中共中央、国务院发布《中国教育改革和发展纲要》提出，国家财政性教育经费支出占GDP比例要达到4%，但这一目标未能如期实现（参见表8.1）。^[7]

表8.1　教育水平与教育投入

注：（1）2010年教育水平根据国家统计局第六次人口普查数据公报的分教育程度人口构成数据估算，前几次人口普查数据根据相应年份的人口普查原始数据估算，估算时，分别取小学、初中、高中、大专、大学的受教育年限为6、9、12、15、16年。（2）城市和农村平均教育水平根据户籍性质为非农业人口和农业人口分别计算。（3）2010年教育财政、国家财政和各年GDP的数据来自《2011中国统计年鉴》（中国统计出版社），其他年份的财政数据来自《2006中国统计年鉴》（中国统计出版社），其中，1982年数据缺乏相应年份数据，实际为1980年数据。（4）教育支出在1980—2005年期间没有单独统计，实际上是“文教、科学、卫生”的合计支出。

在教育投入增长缓慢、教育水平提高速度放缓的同时，中国的城乡间和城市间教育水平的差距也有所扩大。在经历过城乡间人均教育年限的缩小之后，2000—2005年间，城乡间人均教育年限又出现了扩大的趋势。与此同时，根据人口普查数据显示，仅仅在这五年间，中国城市间人均受教育年限的基尼系数便从0.044上升到了0.054。^[8]

对于欠发达地区而言，忽视教育并非明智之举，因为教育水平的提升可以缓解一个地方在地理方面的发展劣势。从中国不同城市的人力资本存量来看，在经济欠发达的中部地区，有相当多的城市居民受教育水平并不低。图8.2刻画了在不同地理位置上的城市的人均受教育水平年限，并且用非参数的方法刻画了到大港口距离与城市人均受教育水平的关系，从中可以看出，不同地理位置上的城市的人均受教育水平相差并不大，甚至在到大港口500—1 000公里这一位置，城市的人均受教育水平还有一个突起的部分，这对于中部地区缓解地理的劣势能够起到积极的作用。相比于投资和政府支出可能会带来扭曲和资源误配，教育投入所形成的人力资本通常不会有过度投入的问题。即使在当地对于技能的需求有限，因为通过教育所形成的人力资本是和人结合在一起的，并且是可以随着人口流动而流动的，只要人力资本在其他地区有更高的回报，人就可以通过寻求更好的工作和收入机会来实现更高的人力资本回报。因此，着眼于人力资本的区域发展政策应该被置于优先位置。那么，从实际情况来看，是否人力资本真的对地区经济增长发挥着显著的作用，是否物质资本投资的作用小于人力资本投资呢？这就需要运用数据进行评估了。

图8.2　地理与居民教育水平（2005年）

注：新疆的乌鲁木齐和克拉玛依距离大港口超过2 000公里，没有包括在图中。计算平均受教育年限时，没有包括职业或行业为“农林牧副渔”的样本，因此，所计算的指标含义为城镇适龄劳动力的教育水平。
资料来源：根据2005年人口普查数据计算。^[9]

在中国的城市体系里，大城市的形成是由相当长时期的历史决定的，而大港口的重要性是被全球化趋势加强的，因此，一个城市到大港口和区域性大城市的距离是难以改变的。相比之下，物质资本投资和人力资本投资却是经济政策可以控制的。由于经济政策对于增长的作用有可能是积极的，也可能是消极的，所以有必要评估一下那些可能被政策所影响的因素对于经济增长起到了什么样的作用。同样道理，地理因素对经济增长的影响也并不是一成不变的，经济开放程度、国内市场整合程度、国际市场和国内区域性市场的规模等因素都会使地理因素的作用随时空条件的变化而变化。现有研究从空间集聚的角度关注中国的城市经济增长，但却没有对各种因素在不同时间跨度内的作用加以比较，因而未能告诉人们地理因素的重要性到底在短期和长期是否有差异，也难以告诉人们那些短期内有效的经济刺激政策在长期中是否同样有效。从既有的文献来看，经济增长因素的影响完全可能随着时间期界的变化而不同（Forbes，2000；Wan，Lu and Chen，2006；陆铭、陈钊、万广华，2005）。因此，有必要利用中国城市一级的数据，来探寻城市经济增长在不同时间跨度内的影响因素，这不仅有助于理解中国城市的经济增长模式，更能为中国城市的可持续发展政策提供实证支持。