县下辖市的条件与方案探讨

9.4.3　县下辖市的条件与方案探讨

1)实施县辖市已具备一定的条件

(1)我国城镇化已进入快速发展阶段，对镇改市提出了迫切需求。根据我国城镇化规划，2020年我国将成为中等收入国家，即使取城市化水平年均增长1%，城市化水平也将从2002年的大约37%提高到2030年的60%左右，也就是说，中国城市化人口将在这期间从4.6亿人增加到9.6亿人。现有的城市无论如何也容纳不了这么多新增城市人口，即使将现有的县级行政单位全部改为市，也同样无济于事。

(2)小城镇差别管理的需要。目前一些小城镇经济发展很快，人口规模很大，城镇建设的量也很大，但由于级别低而无法配置相应的建设资金和管理人员。这种只按“级别”、不管实际情况的管理模式和管理方法已不适应现实发展需要，应该尽快制定出新的管理制度和办法，尽快改变。具体做法是，可突破原有的行政体制，结合小城镇发展的实际状况给予中心小城镇向中小城市发展的空间和管理职权，条件成熟的小城镇可直接设市。

(3)国内已有镇改市的成功范例。福建石狮镇改石狮市的经验值得推广。石狮位于厦门和泉州之间，是一个著名的侨乡城市。1987年12月经国务院批准，晋江县所辖的石狮镇直接升格为县级市，辖石狮、蚜江、祥芝、永宁4镇，全市土地总面积159.57 km²，总人口29.29万人，市区建成区面积7 km²，市区外农业人口9.13万人，还有外来常住人口18万多人。1995年石狮市GDP达到52.5亿元，财政收入3.25亿元。其经验可以总结为:①这种设市模式不同于“整县设市”，石狮市与通用的城市概念相一致，不存在城市概念的混淆问题;②这种设市模式也不同于“切块设式”，赋予了城市一个合理的发展空间，有利于现代化城市的建设和城市经济的可持续发展;③市政府职能明确，有利于推行“小政府、大社会、大服务”，有利于政府职能的转变;④加快了区域经济中心的形成，带动了区域经济的迅速发展。应当指出，石狮市是镇升格的成功模式，与县下辖市有很大区别。然而，这种模式虽然优于整县改市的模式，但在操作中遇到的阻力很大，在现行体制下难以实施，而实行县下辖市可以较好地解决这一矛盾。

此外，县下辖市还有许多突出优点:①既保留了县制，又兼顾了设市;②有利于县市统一规划，建设县和市;③可以克服整县改市的许多弊端，解决城市人口统计、假性城市化问题;④对于经济发达、有多个实力雄厚的镇的县，可以允许设多个市，从而体现设市城市布局的因地制宜。对于县下辖市可能出现的弊端，如市县同城、机构设置与编制等问题，应通过改革政府的途径解决，也可考虑在县政府驻地不实行县下辖市的体制。

2)县辖市设置标准

县辖市设置标准研究是一个大课题，需要通过试点进行探索、总结。根据前述国家和地区设市标准的情况，县辖市设立标准可着重从人口和职业指标来考虑。据联合国统计，全世界有2/5国家没有设市标准，有1/5的国家以首都和行政中心为标准。根据联合国对40个有设市镇标准的国家分析，人口规模标准在500人以下的有6个国家，1 000～2 000人的有9个，2 000～1万人的有21个，1万～3万人有3个，3万人以上有1个。可见，2 000～3万人是许多国家设市镇采用的普遍标准。建国后，我国设置市的标准，先后经历了几次变化，1993年2月8日民政部《关于调整设市标准的报告》分别提出了县级市和地极市的人口标准，其中县级市人口标准为10万人。除人口标准外，国际上设市标准还考虑人口职业标准，如日本就规定从事工商业及共同居住者的人口数应占总人口的60%以上。我国尽管没有职业结构标准，但却增加了人口密度和财政等经济指标，使标准变得复杂化。

根据前述对我国中心镇规模的实证分析，有2个临界规模特别值得在设置县辖市时给予关注，即3万人和5万人，当人口达到3万人时，中心镇经济基本进入良性循环状态;当达到5万人时，中心镇进入到良性发展。据此，可以提出5万人作为县辖市的最低人口设置标准，其他设置标准可以做参考。

3)县辖市设置的数量和方式

(1)县辖市设置的数量。县辖市设置的数量主要取决于2个条件:一是从全省、全县角度考虑的城镇体系布局的合理化要求;二是县的分等。全国普遍开展的省域城镇体系规划和县域城镇体系规划为前者提供了根据。县的分等可以参照1993年8月国务院关于县级机构改革方案中对县的分类标准。该方案根据人口、面积和经济发展将全国的县分为4类:一类是经济发达，人口众多的县;二类是经济比较发达，人口比较多的县;三类是经济和人口居中的县;四类是经济不发达或人口较少的县。考虑上述2方面因素，我们认为一类县可设置3个县辖市;二、三类县可设置2个县辖市;四类县设置1个县辖市的建议方案，但要从严掌握，注意因地制宜，防止一哄而上。

(2)县辖市的地域范围。县辖市的地域范围要防止原“切块设市”过小和“整县改市”过大的弊端，在参考国际上市辖区面积为连续城区面积2～10倍的一般标准的基础上，通过对我国有关典型，广泛调研确定县辖市的地域范围。为了对此进行探讨，我们以安徽省三河镇为例进行了初步调研。三河镇地处合肥、六安、巢湖3个市的交界处，是安徽省重点发展建设的3个示范中心镇之一。2001年全镇总人口3.5万人，镇区人口3万人，财政收入1 440万元，镇区和镇域面积均为4.71 km²，为典型的切块设镇模式。根据我们的详细调查，其合理的镇域范围应包括肥西县清平乡的5个村、舒城县杭埠镇的五联、五兴、太平、大兴4个村，总面积约42 km²，是现有镇区面积的9倍。在此空间内，三河镇的经济发展，城镇建设均有较大回旋空间，同时也有利于解决三河镇的防洪问题。根据我国的情况，县辖市面积以城市连续建城区面积的5～10倍为宜，过大过小均不利于县辖市的发展。

4)职责和机构设置

县辖市的隶属关系不变，仍归属县领导，由县统筹。县辖市市政府的基本职能与责任有:第一是直接为市民提供社会服务，包括教育、健康、娱乐等;第二是制定经济社会发展计划、制定城市建设规划，并据此配置房地产，修建公共设施;第三是为保护公众的安全、健康卫生和社会福利;第四是提供和维持公共设施，如道路、园林、教育文化设施、交通设施、下水道工程等;第五是扶植中小企业的发展，开发旅游业等。县辖市市政府可以设置5类部门:第一类是行政服务部，下设财政处(科)、信息系统处(科)、中心服务处(科)、人力资源处(科)，主要为政府提供内部服务;第二类是社区发展部，下设规划处(科)、公共工程处(科)、交通运输处(科)、建筑处(科);第三类是警务部门，包括警察局、公安局、消防局;第四类是公共服务部，负责街道清扫、建筑维护、公园和空地的维护、提供公共车库和车辆保养，以及休闲服务和对老年人和残疾人的服务等;第五类是文化服务部，制定社区文化计划、安排具体文化项目、提供艺术设备并为各种表演艺术和视觉艺术提供财政资助。