拉美国家城镇化的教训

2.3.2　拉美国家城镇化的教训

1)基本情况

第二次世界大战后，随着拉美国家普遍走上工业化和农业现代化的道路，拉美地区的城镇化也进入一个高潮期。1950年，拉美地区的城市人口(有2万人口以上的市镇居民属于城市人口)占总人口的41.6%，1980年达到65.6%，已接近于欧洲的城市化水平。根据2002年最新数据显示，2000年城市人口占总人口的比重，阿根廷为89.6%，巴西为79.9%，墨西哥为75.4%，最高的乌拉圭为92.6%。到2010年，预计上述4个国家的城市人口比重将分别为阿根廷91.4%、巴西83.1%、墨西哥78.8%、乌拉圭93.7%。实际上，到目前为止，墨西哥的墨西哥城(1 640万人)、阿根廷的布宜诺斯艾利斯(1 387万人)、巴西的圣保罗(1 300万人)和里约热内卢(1 000万人)都已跻身于世界最大城市的行列。

拉丁美洲自20世纪30年代开始工业化进程以来，城市化速度一直很快，城市人口1930年占总人口的32%，1990年占71.2%，目前已超过75%，接近欧洲的水平。欧洲城市人口由占总人口的40%提高到60%经历了50年，而拉丁美洲实现相同水平的跨越仅用了25年。拉丁美洲这种快速的、相对失控的城市化进程，虽然对工业化的前期发展起了推动作用，但随着时间的推移，很多负面影响凸显出来，其中的一个原因是由于城镇体系的不健全，尤其是小城镇发展不充分导致的。

2)主要教训

(1)城镇化速度过快

据联合国对拉美和加勒比海地区23个国家的统计(表2.2)，1900年这2个地区的城市居民还不到1 500万，而1950年该地区的城镇化水平高达41.6%，到1990年，城镇化水平竟高达71.4%，绝大多数的国家已经完成了城镇化的高速阶段，与西方发达国家相差无几。

表2.2　拉美国家和地区1950年以来的城镇化水平变化

资料来源:联合国.世界城市化展望——人口分部.1994年修订本.纽约:［出版者不详］，1995

(2)人口的空间分布过分集中于大城市

拉美和加勒比国家的城市人口过分集中于大城市，尤其是首位城市。1900年时，该地区还没有一个大城市，而到1990年时，超过百万人口的大城市有36个，并且拥有3个超过千万人口的特大城市，即墨西哥城、蒙得维的亚和圣保罗，还有一个1990年就接近1 000万人的里约热内卢。该地区国家的首都人口在该国城市体系中首位度极高(图2.1)。

图2.1　拉美部分国家首都首位度

(3)从乡村流向城市和城市之间流动的人口过大

多数拉美国家都经历了人口区域空间分布的重大变化，这些变化往往是由不同的经济因素引起的。例如，厄瓜多尔沿海城市人口的迅速增加是因为那里被指定为向宗主国出口农产品的基地，其中最为典型的是港口城市瓜亚基尔，因该城市具有良好的港口条件，其发展规模最终超过了该国的首都基多。宗主国在这些国家推行土地私有化政策，这也导致了人口的大量流动。在流向城市的人口中，男人主要流向采矿城市和新兴工业城市，而妇女多数流向大城市，从事家政服务、办公室卫生、销售，甚至卖淫。这样既使得城市基础设施压力过大而难以承受，出现城市社会问题，又使得乡村地区普遍贫困程度加剧。

(4)城市化实质是贫困人口的空间平移

由于拉美大多数国家的城镇化步入歧途，造成了大量农村人口的“空间转移”在前，就业安排在后，引发了严重的城市就业危机，城市贫困人口空间增加。几乎在拉美地区的每一个国家，城市贫困人口的增幅都大于农村，这一地区20世纪80年代被称作贫困家庭大幅增加的年代，从1981年的53%增加到1988年的63%。这些国家即使已经把人口转移到城市的大型贫民窟里来，也不过是贫困人口的空间平移。如巴西，大批进城农民由于缺乏知识和技术，很难在现代工业部门中找到工作，失业率一直高居不下。1998年以来，巴西的失业率保持在2位数以上。高失业率导致城市贫困人口的增加。近20年来，巴西城市人口增长了24%，贫民窟人口增长了118%。目前，居住在城市贫民窟中的就有3 500万人，占全国城市人口的25.4%^[5]。

3)启示

(1)处理好大、中、小城市与小城镇发展的关系

在经济发展的一定历史阶段，人口将会呈现出向大城市集中的趋势。但应考虑大中小城市的协调发展，构建具有中国特色的城镇体系，避免出现拉美等国出现的问题。既要考虑大城市较大的人均产出，又要考虑大城市较高的劳动力、土地和居民生活费用;既不鼓励大城市的发展，也不抑制大城市的发展。通过政策引导使标准的制造业生产活动分散到中小城市和小城镇，而使大都市地区的生产活动主要集中在服务、研发以及非标准化的制造业上。

(2)促使政策资源公平分配

在市场经济条件下，在一定的历史阶段，经济活动有着自发地向大城市聚集的倾向。如果政策资源(包括技术、管理、资金以及进出口许可等方面的政策)继续向大城市倾斜，必然会造成生产和人口过度集中的局面，结果使主要城市之外的基础设施建设、公共服务以及地区间的联系在很长一段时期内得不到发展。因此，政策资源应向农村倾斜。