城市环境的保护

城市环境的保护_现代城市发展与管

第三节　城市环境的保护

如何更有效地控制城市环境污染，改善城市环境质量，使城市社会经济得以全面、持续、稳定和协调发展，已成为一个迫在眉睫的问题。

一、城市环境污染的原因

对于造成城市环境污染的因素是各方面的，除了前面提到的人口急剧膨胀、经济高速增长等带来的城市环境问题外，还有以下几个方面的原因：

（一）缺乏妥善的环境规划和正确的环保政策

人们忽视了城市是个不完全的生态系统，环境容量有限，对环境的价值认识不足，缺乏妥善的经济社会发展规划和环境规划，一味追求生产利润和短期经济效益，工业结构不合理，不考虑环境条件的制约作用，超出了城市环境的承载能力和环境容量，导致城市环境的污染与破坏。

（二）无计划地开发和利用资源

为了发展经济，各个城市不顾及对环境的影响，无计划地开发和利用土地、矿产资源，没有合理的规划布局，盲目发展，开发强度及污染物排放量超过了环境复原能力，造成城市环境质量恶化和资源浪费，损害人类的身体健康。

（三）城市基础设施建设跟不上经济发展的速度

由于城市环境净化容量有限，只有依靠城市的各种处理设施来增加城市环境的净化容量。但是由于我国经济发展水平不高，大多数城市在发展经济过程中，基础设施建设特别是防治污染设施和生态建设相当落后，远远跟不上城市化的发展速度。我国许多城市往往是在经济实力和基础设施尚未具备条件下，城市工业和人口的膨胀便超前形成；许多小城镇是在经济发展的大潮中迅速产生的，布局不合理、建设不规范、基础设施跟不上、环境设施不配套等现象相当普遍，从而导致城市环境污染越来越严重。如我国城市排水设施普及率低，约有40%的建成区无排水设施；污水处理设施太少，约有87%的城市污水未经处理，直接排入水域或渗入地下；45%的城市水源受到污染；城市绿化面积少，人均公共绿地面积仅3.7平方米。

（四）对环境保护重视不够

没有正确认识和处理好经济发展与环境保护的关系，当前与长远的关系，局部与全局的关系。一些地方重经济发展、轻环境保护。由于重视不够、投入不足，环保欠账太多，不少地方环境治理明显滞后于经济发展，该治理的不治理，或者边治理边破坏，环境保护已成为经济社会发展中的一个薄弱环节。

（五）产业结构不合理

改革开放以来，我国经济建设取得了巨大成就，经济总量位居世界前列。但是我国还是一个发展中国家，产业水平总体上比较低，能源消耗比较高，长期以来经济增长方式粗放，在加快经济发展的过程中付出了比较大的环境代价。特别是一些地方新上了不少小钢铁、小水泥、小化工、小造纸等项目，加剧了环境污染。这几年我国煤炭消费高速增长，导致二氧化硫排放总量大幅度增加，位居世界第一位。如果不加快调整产业结构，不转变经济增长方式，环境污染的问题就难以从根本上解决。

（六）环境保护执法不严，监管不力

近几年来，我国重视对环境法制的建设，加强了环境管理。但是，环境保护中有法不依、执法不严、违法不究的现象相当普遍，对环境违法处罚力度不够，导致违法成本低、守法成本高的现象。一些地方对环境保护监管不力，甚至存在地方保护主义。有的地方不执行环境标准，违法违规批准一些严重污染环境的建设项目；有的地方对应该关闭的污染企业下不了决心，动不了手，甚至视而不见，放任自流；还有的地方环境执法受到阻碍，使一些园区和企业环境监管处于失控状态。

二、城市环境污染的治理

城市环境污染的治理是一个复杂的系统工程，需要各级政府、有关部门和全社会的共同参与，才能取得较好的效果。否则，将前功尽弃，还可能出现边治理边污染的现象。

（一）大气污染的防治

大气污染通常是指由于人类活动和自然过程引起某种物质进入大气中，呈现出足够的浓度，达到了足够长的时间并因此而危害了人体的舒适、健康或危害了环境的现象。我们平时所指的大气污染一般主要是指二氧化碳、二氧化硫和一氧化碳等气体。

由于大气污染对城市造成的危害比较大，所以各地对防治大气污染相当重视，主要采取以下几种办法：

1.以集中控制为主，降低污染物的排放量

从城市的整体出发，采取宏观调控和综合防治措施，如调整产业结构、改变能源结构；开发和使用无污染或污染小的新能源；进行集中加工和处理燃料，采取优质煤供民用能源等办法。多年来的实践证明，集中控制是防治污染、改善区域环境质量的最有效措施。

2.合理充分利用大气环境容量

大气环境容量指在满足大气环境目标值（即维持生态平衡和不超过人体健康阈值）的条件下，某区域大气环境所能承纳污染物的最大能力，或所能允许排放的污染物的总量。我国有些城市大气环境容量的利用很不合理，一方面局部地区超标严重，另一方面相当一部分地区大气环境容量没有合理利用，这种现象是造成城市大气恶化的原因之一。而工业布局不合理是造成大气环境容量使用不合理的直接因素，如大气污染源在城市上风向或在城市的某一小区域内密集，造成城市环境容量过度使用或局部污染严重。因此，要解决这一问题，在合理开发大气环境容量时，应该从调整工业布局入手。

3.强化污染源的治理，减少污染物的排放

污染源是污染物的来源，减少污染物的排放是大气污染综合防治的主要方法之一。要解决污染排放问题，必须实行全过程控制，实现清洁生产。

（二）水污染的防治

20世纪60年代以前，水污染的防治措施基本上是在废水排放口或工厂设备出口收集废水进行加工处理后才排放水体。现在随着城市化和工业化的高速发展，单一的防治方法已经不能满足水污染防治的要求，因此水污染的综合防治措施逐渐发展起来。在城市水污染综合治理中通常采用的防治措施主要有：

1.减少废水和污染物排放量。包括规定用水定额、宣传节约用水、重复利用废水或废水经处理后再利用、发展不用水或用水少的新型生产工艺等。

2.发展区域性水污染防治系统。主要有制定区域性水资源和水质管理规划，合理利用自然净化能力，实行污染物排放的总量控制等。

3.综合利用水资源规划、水体用途、技术净化和利用自然净化能力，运用综合防治系统工程，对水资源利用和水污染进行系统优化。

（三）固体废物的处理

固体废物是指在生产、加工、流通、消费以及生活等过程中提取出来后而被丢弃的固态或泥浆状的物质。我国从固体废物管理和需要出发，将其分为工矿业固体废物、有害固体废物和城市垃圾三类。处理固体废物一般采取以下五种方法：

1.资源化。就是固体废物的再循环利用，以回收能源和资源，建立资源回收系统，减少原材料的采用，减少废物的排放量、运输量和处理量。从固体废物中回收有用物资和能源的潜力相当大，效益相当可观。

2.预处理技术。固体废物预处理是指采用物理、化学或生物方法，将固体废物转变成便于运贮存、回收利用和处置的形态。预处理技术主要有压衬、破碎、脱水、分选和固化等。

3.焚烧热回收技术。焚烧是高温分解和深度氧化的过程，目的在于使可燃的固体废物氧化分解，借以减容、去毒并回收能量及副产品。焚烧容易造成二次污染，而且投资和运行管理成本也较高。

4.热解技术。固体废物热解是利用有机物的热不稳定性，在无氧或缺氧条件下受热分解的过程。它也会导致二次污染，投资成本也较高。

5.微生物分解技术。利用微生物的分解作用处理固体废物的技术，其产品称为堆肥。堆肥能够改变土壤的物理、化学和生物性质，使土壤环境适于农作物生产。

（四）城市噪声的防治

噪声是指声波的频率和强弱变化毫无规律、杂乱无章的声音。城市的噪声主要有交通噪声、工业噪声、施工噪声和社会活动噪声等。噪声对人体的生理、心理、听觉器官和睡眠等产生很大的影响。城市噪声的防治需采取综合措施加工处理，首先是缩小和消灭声源，其次是要在噪声传播途径中减弱其强度，而后采取个人防护措施。常见的噪声控制方法有吸声、隔声、消声、隔振和个人防护等措施。

（五）城市垃圾的处理

城市垃圾是指居民在日常生活中抛弃的固态和液态废弃物。随着城市人口增加、经济发展和生活水平提高，消费物质的数量日趋增多，大部分城市垃圾在郊外堆积，部分填埋处理也是不合规格的，出现了垃圾包围城市的局面。不仅影响社会文明市容，占用大量土地，而且污染地表水、地下水，污染土壤，污染大气，危害动植物，使蚊蝇滋生，流行病增多。城市垃圾问题直接影响城市环境和人民身体健康，直接影响城市清洁，严重影响城市文明的形象，从而直接阻碍了第三产业如旅游业、房地产业的发展，已引起世界各国的高度重视。城市垃圾的处理通常采用以下几种方法：

1.城市垃圾的压缩处置。对于一些密度小、占体积大的城市垃圾，经过压缩处理后可以减小体积，便于运输和填埋，有些垃圾经过压缩处理后，可成为高密度的建设材料。

2.城市垃圾的填埋。城市垃圾填埋是对废物的一种最终处理方式，它可以利用各地所能提供的基础条件，采用不同的填埋方式，满足作业和消纳的要求。垃圾填埋既可以处理城市混合垃圾，也可以消纳其他废物处理工艺的剩料和不能再回收利用的废物。填埋通常是垃圾处理中最方便、经济的方法，由于填埋法涉及地下水保护、沼气回收等辅助工程，因此填埋物的选择与土地利用、环境保护有关，需认真对待。

3.城市垃圾的焚烧。焚烧能使垃圾急速减量化，烧后的灰量仅为垃圾量的1/10，减少大量的填埋场地，兼顾发电及热供给，可以达到无害化、减量化及资源化处理的目的，焚烧处理法在许多国家普遍使用并迅速发展。垃圾焚烧存在的主要问题是“二次污染”，垃圾焚烧会向大气排放有害有毒物质并散布灰尘。因此必须配备消烟除尘装置以降低向大气排放的污染物质，垃圾是否可以焚烧处理，需根据各地垃圾的发热量来判断和决策。

4.固体燃料及高温汽化热分解处理。除了普遍采用垃圾焚烧的方法来发电供暖外，在那些没有热能供给潜在市场的地方，转向生产易贮存的固体燃料作为垃圾处理的一种方法，出售的收入可补贴生产费用，比填埋法经济，但热效率较低，目前还没有在世界普及，只有欧美的英国、瑞士等国家采用。

5.城市垃圾堆肥。垃圾堆肥处理是利用微生物分解垃圾有机成分的生物化学过程。在此过程中，有机物、氧气和细菌相互作用，生成二氧化碳、水、热、腐殖质，为了使有机物和微生物接触良好，应对堆肥进行充分搅拌。垃圾堆肥处理的基本目的是通过它自行升温到一定的温度，消灭病原体而使其无害化，同时使其转化为有机肥料。

6.城市垃圾的回收利用。城市垃圾是丰富的再生资源的源泉，大约80%的垃圾为潜在的原料资源。因此，为了解决城市垃圾问题，必须创造和采用机械化的高效率处理方法，回收有用成分并作为再生原料加以利用。城市垃圾的回收利用比初始原料开采和收集的费用低好几倍，可以节省自然资源，避免环境污染。近年来，世界上许多工业发达国家都大力开展了从垃圾中回收有用成分的研究工作，大量的垃圾综合处理技术取得了专利权，可以处理和利用城市的大部分垃圾，为该国经济发展和环境保护作出了很大贡献。

三、城市环境的保护和管理

随着社会生产力的发展，工业和自动化水平的逐步提高，人们的生活水平越来越高，但由于对生产技术和生活消费提高所带来的环境问题缺乏足够的认识，对防治污染所采取的措施很不得力，致使整个地球的生态环境发生恶化。城市空气污染严重、水资源发生危机、森林破坏严重、固体废物污染和噪声污染日趋严重、“城市热岛效应”等现象越来越普遍，城市环境管理已成为当今保证城市可持续发展的一个重要课题。近一段时间以来我国的环境保护取得了明显的进展，党中央、国务院对环境保护高度重视，20世纪80年代就将环境保护作为基本国策，90年代确定要实施可持续发展战略，党的十六大将增强可持续发展能力、改善环境，作为全面建设小康社会的目标之一。党的十六届三中全会提出树立和落实科学发展观，四中全会提出要构建社会主义的和谐社会，其中人与自然的和谐作为一个很重要的内容。在中央人口资源工作座谈会上，胡锦涛总书记明确提出要发展循环经济，建设资源节约型和环境友好型社会，环境保护已经成为全面建设小康社会的重要任务之一，得到越来越多社会各界有识之士的关心和支持。

1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》确定了我国在“九五”期间乃至以后一个时期的环境保护目标，提出国家的污染治理重点、要求和进度。此决定的颁布要求各级环境部门必须把环境管理推向目标管理，在目标下开展各项环境保护和治理活动。“九五”期间全国共淘汰了8万多家污染严重又治理无望的小企业；“十五”以来又重点淘汰了3万多家浪费资源、污染环境的落后工艺和生产线，对20多个行业近3000家企业实施了清洁生产审核。2006年国务院又颁布了《关于落实科学发展观，加强环境保护的决定》，明确提出了今后五年环境保护的主要目标：到2010年，在保持国民经济平稳较快增长的同时，使重点地区和城市的环境质量得到改善，生态环境恶化趋势基本遏制。全国城市污水处理率不低于70%，生活垃圾无害化处理率不低于60%；着力解决颗粒物、噪声和餐饮业污染，鼓励发展节能环保型汽车。“十一五”经济社会发展规划还提出单位国内生产总值能源消耗比“十五”期末降低20%左右；主要污染物排放总量减少10%；森林覆盖率由目前的18.2%提高到20%。

（一）我国城市环境所面临的形势

我国城市环境问题很突出，面临的形势不容乐观。粗放型的经济增长方式，加剧了经济资源和环境之间的矛盾，长期以来我国经济增长过度依赖能源和资源的消耗，能源资源的利用率低，污染排放率高，2004年我们GDP只占全世界4%，但是销售的煤占世界的38%、钢材占27.4%、氧化铝占21.4%、水泥占45.8%，我们国家用的水泥占了全世界的一半，按现行汇率计算，我国资源生产率只相当于美国的十分之一、日本的二十分之一、德国的六分之一，我国现在汽车平均油耗比美国高20%多，我国单位产出的能耗和资源消耗水平明显高于美国的水平，火电供电能耗高22.5%，大中型钢铁企业能耗高21%，水泥综合能耗高45%，我国的农业灌溉用水的利用系数是国际先进水平的一半左右，工业万元产值用水量是国外先进水平的十倍。资源消耗过高，相应增加了单位GDP的污染物的排放量，我国单位国内生产总值排放的二氧化硫和氮氧化物是发达国家平均值的八到九倍。

环境污染和生态破坏造成了巨大的经济损失。据世界银行测算，1995年中国空气和水污染造成的损失占当年GDP的8%，大约是540亿美元。中科院的专家测算2003年环境污染和生态破坏造成的损失占GDP的15%。国家环保总局2001年在全国做了一次生态环境状况的调查，结果表明，西部九个省区生态破坏造成的直接经济损失占当地GDP的13%，相当于当年甘肃和青海两省的GDP之和，造成的经济损失是可想而知的。同时环境问题危害人们身体健康和公众安全，联合国开发署研究报告认为，中国空气严重污染的地区死于肺癌的人数比空气良好的地区最高的达到8.8倍。近三年环保部门受到的环境问题的投诉以每年30%的速度上升，2004年达到了60多万件，环境问题已经成为影响社会稳定的重要因素。环境问题不光影响我们国内，也影响我们国际形象和对外贸易。我国的二氧化硫、汞等物质排放量都是世界第一，二氧化碳排放量是世界第二，到了2012年或者是2020年排放量就要超过美国，占世界第一。环境保护也面临更加严峻的挑战，未来15年我国人口将达到14.6亿，经济总量比2000年翻两番，按传统发展方式和资源消耗、污染控制的水平，污染负荷要比现在增加四到五倍，如果再增加四到五倍的污染物，我们的环境是不堪忍受的。按照经济学专家预测，如果以我国目前的经济实现翻两番的目标，环境质量到2020年比现在好，我国的污染物的排放强度要达到现在的1/6甚至1/7，单位GDP的污染物的排放量必须大大降低。

（二）我国城市环境保护存在的问题

我国城市环境普遍存在比较严重的污染问题，造成这种情况的主要因素是一些地方没有真正树立科学发展观，将发展简单等同于单纯的经济增长，有的是以牺牲环境和群众健康为代价，追求不可持续的发展。同时环境法制不到位，处罚环境违法行为手段不硬，存在违法成本低、守法成本高的问题。目前我国法律规定环境部门执法过程中只有罚款权，没有其他的权利，环保部门的罚款权上限是十万块。还有环境管理体制不顺，监管能力弱，环境科技滞后，群众和社会监督有待加强。如果不从根本上尽快调整经济结构，转变经济增长方式，切实加强环境保护，要实现我国长期经济社会发展目标是不可能的，唯一的出路是树立和落实科学发展观，走节约资源，保护环境的可持续发展道路。

在我们工业化的过程中，造纸、酿造、建材、冶金这些行业都要发展，环境污染和生态破坏的难度加大。二是以煤为主的能源结构将长期存在，二氧化碳、氮氧化物、二氧化硫、烟尘、粉尘的治理任务更加艰巨。三是城市化过程中城市基础设施建设落后，大量城市污水得不到安全处置。现在我们建了污水处理厂，地下管网也不配套，基础设施严重滞后。另外出现一个新的问题，现在城市都在改造，把工业企业搬到郊区，工厂搬迁之后土地的污染问题现在越来越凸显出来了。像高污染的一些企业，搬迁之后的这些土地被有毒有害的一些废物和废液污染，这个污染是长期的。

在社会消费转型当中，电子电气废物、机动车的尾气、有害建筑材料和室内装饰不当等各类新的污染呈迅速上升的趋势。现在也是我国电冰箱、彩电、电脑更新换代的一个高峰期，它在拆借过程中有很多有毒有害的物质。汽车尾气的污染，现在大城市已经出现了，我国有一个大城市已经出现了长时间的氮氧化物的浓度达到了美国洛杉矶光化学烟雾事件的水准，持续的时间比较长，造成了人员死亡事故。还有转基因产品、新化学品等新技术和新产品将对环境和健康带来潜在的威胁，持久性有害物的危害在加重。

高消耗、高污染的原材料的重工业还将增长，房地产、基础设施建设还处于高投入期，形成对资源和能源、原材料工业的较大的需求，今后一个时期房地产的发展还会有较大的空间。城镇基础设施仍需加快建设和完善，尤其是一些大城市，将加快发展地铁、轨道交通，由此带来能源、原材料、交通、房地产等方面环境问题。总之，环境的压力会越来越大，污染物的种类和数量迅速增加，治理难度将加大，老问题没有解决，新的问题又出现了。河流、湖泊、湿地、地下水、土壤、空气、生物多样性都面临严重的污染和破坏形势。

从现在到2020年是我国经济社会发展要紧紧抓住的重要战略机遇期，也是环保工作的关键时期。做好这个时期的环保工作，对于顺利实现全面小康社会的奋斗目标至关重要。这方面主要是要按照这么一个原则：预防为主，防治结合，不欠新账、多还旧账的原则。

（三）我国城市环境保护的措施

城市是人类聚居的地方，而且随着时间的推移，城市人口将继续增加。在不久的将来，人类中的绝大部分将生活在大大小小的城市之中。城市环境的优劣极大程度上决定着人们生活的质量。“城市与自然共存”乃成为各国现代城市一致追求的目标，也是城市可持续发展最重要的条件。城市环境保护是一项系统工程，要全面规划，统筹兼顾，标本兼治，综合治理。经济发展的质量直接影响环境状况，欧美等发达国家在人均GDP8000～10000美元的时候，环境状况总体上开始好转，韩国等新兴工业化国家，采取保护环境的有力措施，使这一转折点提前到了人均GDP5000～7000美元的发展阶段，他们也是吸取了新发展的国家的一些工业化的经验教训。我们国家东部一些地区和典型的示范地区，在人均GDP达到3000美元左右的时候，环境质量开始改善。因此，只要发挥后发优势，政策措施到位，就可以提前实现环境质量的改善。

1.全面落实科学发展观，加快转变不可持续的生产和消费方式全面树立和落实科学发展观，建立健全环境友好的决策和制度体系。坚持以人为本，从维护群众的环境权益，改善环境质量出发，统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，制定有关法律法规和发展战略、规划，促进人与自然的和谐，实现经济发展和人口、资源、环境相协调，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。要研究综合环境与发展的国民经济核算方法，将发展过程中的资源消耗、环境损失和环境效益纳入经济发展的评价体系；推行领导干部任期环境保护政绩考核，克服单纯追求GDP的倾向。建设以节水、节能、节地、节约矿产资源和保护环境为主要内容的资源节约型和环境友好型社会。树立正确的政绩观，将环境保护法律法规，污染物排放的强度，环境质量和群众的满意程度，作为环保指标，纳入到领导干部政绩考核的内容。现在中央组织部已经在部分地区试点，在四川、内蒙、浙江等省区对干部政绩考核时，不是说这个地区经济增长了就是有贡献，在经济增长的同时，地区的环境质量要得到改善，否则的话，地方领导人也不是一个政绩全面的干部，就可能影响他的荣辱升迁，这点的导向性非常强。另外探索建立绿色GDP的核算体系，摸索一套全面反映GDP发展和国民福利真实指标的统计办法。国家环保总局和国家统计局已经制定了一套计算污染损失、生态破坏这方面的考核办法，现在已经在十个省进行试点。另外，要公开环境信息，推动公众参与，对影响公众环境权益的政策和立法建议、规划及建设项目，要充分听取公众的意见。听证会、公示制度将来要普遍地建立起来。如北京圆明园听证会，实际上就是要公众参与的一个很重要的社会监督的形式。要大力推进生态文明，以环境意识提升国民素质，以环境的维权促进社会公平，以生态平衡推进社会和谐，以环境文化丰富精神文明。

2.统筹规划人口资源环境与发展

要把中国的发展放在世界发展的大背景之中，实现全国一盘棋的战略规划，打破行政区划的分割，按各地的人口规模、资源情况、环境容量和社会经济发展水平，确定区域发展方向、发展重点、发展方式，优化区域生产力布局。现在很多发展和规划还要打开行政区域，有些地方、有些项目在这个县、市可能是合理的，但是就整个大背景下看，即大的区域规划看可能是不合理的。在人口和经济密集、资源短缺、环境容量不足的地区，要调整产业结构，发展低污染的产业，大量地削减污染负荷，改善环境质量；在环境容量、资源比较丰富、适于发展的地区，要合理规划布局，加快工业化和城市化的进程，适度承接发达地区的产业转移，并注意做好污染防治和生态保护工作。在自然保护区和重要生态功能区要保护优先，限制和禁止一切危害生态的开发活动，保护丰富的生物多样性和良好的生态环境。

3.大力发展循环经济，走新型工业化道路，建设资源节约和环境友好型社会

发展循环经济，就是走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路，加快转变不可持续的生产和消费方式。建设以节水、节地、节能、节材、节约其他资源和保护环境为主要内容的资源节约型和环境友好型社会；按照“减量化、再使用、资源化”的原则，以提高资源利用效率、保护环境为核心，努力实现产业生态化；积极推行清洁生产，以生态化改造工业园区和经济技术开发区，大力发展生态农业。发展废物回收再利用产业和环保产业，提高资源生产率和循环利用率。严格环境准入，提高环保准入门槛，限制和禁止上高耗能、高耗材、高耗水、高污染的建设项目；实施强制淘汰制度，对技术落后、浪费资源、污染环境的生产工艺、技术、设备、企业实行强制淘汰；实施污染物排放总量控制制度，降低产品单位产值的能源物耗和污染物排放；积极利用经济手段、运用市场机制，鼓励各行各业节约资源、降低污染排放；继续推广各类循环经济试点示范。发展循环经济是解决环境和发展矛盾的根本措施，是在发展中解决环境问题的治本之策。在全社会大力提倡节约意识和环境意识，宣传循环经济的理念，按照减量化再使用资源化的原则，以提高资源的利用效率，保护环境为核心，努力实现产业的环保化和治理污染的产业化。政府对发展循环经济负有引导的责任，制定国家推进循环经济的行动计划和指标体系，建立和完善有利于循环经济发展的财税政策，并给予资金支持。要鼓励发展循环经济，各地和重点行业要编制循环经济的发展规划，以清洁生产和生态链为纽带，规划产业发展。企业要实行清洁生产，工业集中的地区要建设工业生态园区，促进产业的生态化。发展废物回收再利用的产业和环保产业，增加社会就业，提高资源的生产率和循环利用率。欧盟规定所有进入欧盟的家用电器，生产的企业必须先付一部分钱，这部分电器报废时处理的费用要由生产企业支付，所以我国的海尔电冰箱进入欧盟要先付费。像日本在建的企业，不仅生产复印机，还要负责回收全世界的复印机墨盒。生产者对回收废旧物质负责，消费者对搜集处理生活垃圾付费，回收利用废旧物质要靠市场机制运营，通过严格执法促进循环经济的发展。

4.强化环境管理，严格执行重大经济社会发展规划，环境影响评价制度，促进转变经济增长方式和生产力的合理布局

现在一些城市区域的发展规划要进行环境评价。建设项目必须严格执行环境评价从源头和过程当中减少新上项目带来的环境问题，国家最近已经决定土地、环保产业政策，作为新建项目宏观调控的审批的手段。要建立严格产业淘汰制度，将保护环境作为重要的依据来制定产业政策，公布技术落后、污染严重的生产工艺和设计淘汰名录，对造纸、冶炼、印染等行业当中规模不经济，污染严重的企业和生产线实行强制性的淘汰。另外，要实施污染物总量控制制度，根据环境容量和控制目标的要求，在经济发展的同时，严格控制污染物的排放总量，对排污企业实行排污许可制度。2007年要在淮河领域和太湖领域实行排污许可制度，企业要执证排污，将来排污可以交流，环境也有价值，如果没有额度就不能排放；企业要建厂没有排污权，就要去买。所以现在首先要实行许可制度，就是实行市场化。

5.健全环境监管体制，坚持和完善环保部门统一监督管理，有关部门分工负责的环境管理体制

要建立健全国家检查、地区监管、单位负责的环境执法监管体制，国家加强对地方环保工作的指导、支持和监督，协调解决跨省域的环境问题，督促检查突出的环境问题，地方政府对本辖区的环境质量负责，要组成完成污染防治和生态保护的任务。法人和其他组织负责解决自身的环境问题，谁污染谁解决，如果你没有这个能力解决，你出钱，在国外这种制度叫污染者负担制，中国过去是谁污染谁治理，现在也是污染者负担，跟法律中的行政代执行配套的。

6.完善环境法制，加重对环境违法行为的处罚，有效解决违法成本低、守法成本高的问题

修改水污染防治法，按照建设法治政府的要求，严格依法行政，严肃查处环境违法行为，切实解决行政干预执法的问题，实行严格的执法责任制和过错追究制，对执法人员不作为、渎职的要严肃处理。如沱江的污染，当地国有企业的董事长、总经理、副总经理、职能部门全部撤职，地方政府的副区长、环保局局长一律撤职查办，另外对渎职的移交司法解决。要完善公众参与的程序和规则，建立环境维权机制和法律援助制度。维护环境受害者和公众的环境权益，完善和严格执行环境标准，依法追究超标者的法律责任。

7.推进污染治理的市场化，坚持污染者负担、治理者收益的原则

提高城市污水垃圾处理的收费标准，鼓励民间资本参与污水垃圾治理等基础设施的建设和运营。鼓励污染治理产业化，促进专业化集中治污，培育市场化的运作机制，发展环境咨询服务业，推进市场化的进程。现在环境影响评价咨询服务都是国有企业垄断，要实行市场化，允许国外的环境咨询服务业进入我们的市场。

8.健全环境经济政策，研究和探索运用有效的经济手段

加强环境保护，对循环经济、清洁生产、环境友好的企业、工艺、设备和产品以及环保的捐助行为在经济政策上给予优惠和鼓励。对环境不友好的企业，必须在经济上要付出更大的代价，自然资源的保护与环境保护相辅相成，一定要制定资源开发利用政策，要充分考虑环境利用成本，在继续增加政府环境投入的同时，探索建立环保投资的机制，积极运用市场化的手段，加快建立生态补偿机制，解决上游对下游、开发区域对保护区域、受益地区对受损地区、受益人群对受损人群以及自然保护区内外的利益补偿问题。上游对下游造成损害的要给予赔付补偿，矿产资源开发要坚持谁开发谁保护、谁利用谁补偿的原则，有效防止生态破坏。

9.加大环境科技投入和能力建设

开展环境政策法规、重点地区和重点环境问题、环境与人体健康、重点难点的治理技术、环境标准、环保产业等方面的研究及技术规范，加大环境监测、检查、应急体系，加快具有自主知识产权的高新技术在环境保护中的应用，努力建设数字环保。建立健全国家环境监测网络，重点流域、城市实行环境自动检测，重点污染源在线检测，完善环境和安全信息应急监控和预警体系，建立信息资源共享机制，为准确地判断环境形势，应对突发事件提供决策依据。

10.加强环境保护与可持续发展的国际合作

我国立足于解决好国内环境与发展问题，继续改善13亿人民赖以生存和发展的环境，同时，继续推进环境保护与可持续发展领域的国际合作。一方面积极参加气候变化、生物多样性保护等环境公约和有关贸易与环境的谈判，维护国际利益，履行国际义务，为解决人类面临的环境与发展问题作出贡献。同时，积极引进先进的技术和管理方法，促进国内环境保护跨越式发展；制定突破绿色贸易壁垒、防止污染转移、有害物种入侵等政策，法律法规和环境标准，促进贸易发展，保障国家环境安全。加强国际环境合作，认真履行国家环境公约，承担我国保护全球环境的责任，树立负责任的国家和负责任的政府形象。通过履约和国际合作，促进我国发展方式的转变，引进资金技术和管理经验，完善有关产品和生产工艺的环境标准，严格环境准入，促进对外贸易，规避环境和贸易风险，建立环境风险评估机制。既要积极开展对外经济和环境合作，合理地引进物种资源，又要严格防范污染的转入，有害外来物种的入侵和遗传资源的流失。^[2]

最近国家接连出台了两个重要文件，即《中国应对气候变化的国家方案》和《国务院关于节能减排的综合性工作方案》，标志着我国对环境污染和环境保护工作的认识达到了一个新的高度。党中央、国务院对环境保护高度重视，20世纪80年代将环境保护作为基本国策，90年代确定要实施可持续发展战略，党的十六大将增强可持续发展能力、改善环境，作为全面建设小康社会的目标之一。党的十六届三中全会提出树立和落实科学发展观，四中全会提出要构建社会主义和谐社会，其中人与自然的和谐作为一个很重要的内容。党的十七大把科学发展观写进报告中，第一次提出了生态文明的要求，明确指出：“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。”继物质文明和精神文明之后，提出建设生态文明的新思路，为我国的城市环境保护工作指明了前进的方向。

【注释】

[1]刘彦治主编：《城市经济学》。

[2]参考于解振华2005年在中国人民大学的演讲《我国新时期的环境保护工作》。