第一节孙中山改良上海方略

第一节　孙中山改良上海方略 中的土地管理思想

孙中山在其1919年所著的巨著《建国方略》中提出兴建北方大港、东方大港、南方大港的计划，提出将上海改良为中国的新型都市，建成一个国际化、枢纽化、现代化多功能港口城市，对于建设步骤、资金的筹集进行了详细的论述，蕴含了丰富的经济思想，其中涉及土地管理的部分仍是以其“平均地权”的思想为基础的，并包含了土地规划及分区等现代城市理论，这些对于上海土地管理思想的探讨，对于后来华界政策思想的发展起了重要的影响，即使对于今天上海的建设也不无借鉴意义。

一、孙中山平均地权思想的简要介绍

孙中山在完成巨著《建国方略》时，其平均地权思想早已成熟，所以在其著作中论述关于建设上海资金的筹集时，其平均地权的思想贯彻其中，成为其探讨上海开发时，土地管理思想的基础。

孙中山平均地权的具体措施是：土地价格由地主自行申报；政府即按各地主自报的土地价格征收1%的地价税，并有权随时按照地主自报地价予以收买；随着社会经济发展而上涨的那部分地价则全部归于国家，为国民所共享。

（一）逐渐实行土地的国有化

孙中山主张由地主自行申报地价，如政府有需要，可按照其申报的地价随时购买，不需要，则可继续保持在所有者手中。这样既使政府无财力收购土地或有财力而无收购必要时，可以暂不收购，又可保证较稳定的国家财政税收。因为地主怕将来政府照价收购，决不敢低报地价，同时也不会高报地价以免负担较多的地价税。

（二）平均地权的方案主要是针对城市土地设计的

从原则上讲，该方案应是针对一切土地而言的，因为照价收买方式可以适用城市或乡村的任何土地。但孙中山在后来的一些讲话中提到土地价格问题时，都是以城市土地为例说明城市土地涨价部分应该归公。实施平均地权方案，既可以没收都市地主由土地涨价而获得的暴利，减轻城市新兴工商业者所需的厂房宅第的压力，还可充实政府财源，相对地减轻资本工商业者的捐税负担，为工商业的发展扫清道路。

（三）土地涨价归公

孙中山平均地权的思想深受亨利·乔治的影响，认为土地垄断是独占自然力，故土地收入是不劳而获，特别是指出城市经济的发展使地价暴涨，地主阶级坐享暴利，更是对自然资源的霸占和盗窃。孙中山在其“民生主义第二讲”中，曾以澳洲的一个故事、广州和上海为例，他提到：“不过，近来欧美的经济潮流一天一天地侵进来了，各种制度都是在变动，所受的头一个最大的影响，就是土地问题。比方现在广州市的土地在开辟了马路之后，长堤的地价，和二十年以前的地价相差是有多少呢？又像上海黄浦滩的地价，比较八十年以前的地价相差又是有多少呢？大概可说相差一万倍。就是从前的土地大概一块钱可以买一方丈，现在的一方丈便要卖一万块钱，好像上海黄浦滩的土地每亩要值几十万，……所以中国的土地先受欧美经济的影响，……我们国民党对于中国这种地价的影响，思患预防，所以要想办法解决。”“……考究这位富翁原来只用三百元买得那块地皮，……，便坐享其成，得了几千万元。这几千万元是谁人的呢？依我看来，是大家的。因为社会上大家要用那处地方来作工商事业的中心点，便去把他改良，那块地方的地价才逐渐增加到很高。好像我们现在用上海地方作为中国中部工商业的中心点，所以上海的地价比从前要增涨几万倍，……由此可见，土地价值之能够增加的理由，是由于众人的功劳，众人的力量……”，“……从定价那年以后，那块地皮的价格再行涨高，……就要以后所加之价全部归为公有。因为地价涨高，是由于社会改良和社会工商业进步”^[1]。由此可见孙中山的城市土地涨价归公的思想。

（四）定价方法

平均地权方案采取地主自行申报地价的方法，因为政府按照其所报的地价，在需要时予以收买，并且作为征收地价税的依据，故而从两方面约束了地主所报的价格为折中的价格。另外，孙中山指出地价是单指素地而言，不算人工之改良及地面之建筑，“……比方有一块地价值是一万元，而地面的楼宇是一百万元，那么照价抽税，照值百抽一来算，只能抽一百元，如果照价收买，就要在给一万元地价之外，还要补回楼宇之价一百万元了。其他之地，若有种树、筑堤、开渠各种人工之改良者，亦要照此类推”^[2]。

（五）征收地价税

按照地主自行申报的地价，值百抽一，征收地价税，此是参照世界其他国家的作法。“至于各国土地的税法，大概都是值百抽一，地价值一百元的抽税一元，值十万元的便抽一千元，这是各国通行的地价税。我们现在所定的办法，也是照这种税率来抽税”^[3]。

另外，孙中山平均地权思想的形成和发展，虽然主要理论导源于亨利·乔治，但从其讲话中可以发现，上海和广州的土地情况对其触动很大，曾多处提及这两地地价的迅速上涨及级差分布情况，以说明实施平均地权的重要性，他举例指出：“比方甲有一亩地是在上海黄浦滩，乙有一亩地是在上海乡下。乙的土地如果是自己耕种，或者每年可以得一二十元；如果租与别人，最多不过得五元至十元。但是甲在上海的土地，每亩可租得一万几千元。由此便可见上海的土地可以得几千倍，向下的土地只能够得一倍。同是有一亩土地，便生出这样大的不平……”^[4]还有上文所提及的上海的例子，由此可见，孙中山关于城市土地的思想，与上海也有较深的渊源，最起码为他的研究提供了个案，如何控制城市土地地价问题是孙中山研究的主要问题之一，关于这一点，上海租界也没有实施良好的办法。可以说，上海的地价问题引起孙中山的思索，而当时的另一租借地——德租借地青岛实行的成功管理经验，则为他解决这一问题提供了借鉴。因此，孙中山的“平均地权”思想与当时国内租界的实际管理思想有很深的渊源，直接的例证便是其对于上海、广州的举例，以及直接请青岛土地制度的设计者单威廉帮助设计广州土地改革方案。其关于城市土地管理的思想，是对整个中国城市土地问题的探索，也是对上海的问题进行的思考，从这个角度而言，孙中山的城市土地管理思想是近代学者对城市土地问题进行的较早的探索，事实上，1930年民国政府公布了《土地法》，确定了地价税，也是于1933年在杭州、上海两市率先试行的，也从另一个角度证明上海土地问题在全国的突出性。孙中山的平均地权的思想在其《建国方略》中也得以体现，其中在专门论述上海建设方略时，也表露了其丰富的土地管理思想。

二、建设上海方略中所体现的土地管理思想

在改良上海方略中，孙中山指出，上海建港后，已成为交通枢纽和国际化大都市，但上海港水道淤塞，市区浦西建设无序，人口众多，臃肿杂乱，而浦东荒凉，没有得到应有的开发利用。他认为，最理想的办法是在乍浦与澉浦之间另辟深水港来代替上海商港，但建新港需要巨额资金及工商、交通等配套设施的综合发展，旷日持久才能达到现在上海的水平，故具有可行性的实施方案则是改良上海港，他绘制出以改造黄浦江为中心内容的蓝图，并设计了施工层次和步骤。其中在资金的筹措方面，就体现其平均地权的思想，在建设步骤上，则是先改造黄浦江及苏州河，利用淞沪铁路，使沪宁铁路运输延伸至吴淞，以利水路联运，而后繁荣沿江东西两岸，进行东西两岸建设时，则是在填塞黄浦江故道时现在扩大的浦西土地上进行建设，以收取新增繁华地带的经济效益，后在浦东建设新住宅区。在其设计中不仅体现其平均地权思想，还体现出现代城市规划思想。

（一）将土地收归国有，以作储备，以涨价之利筹集资金的思想

在设计另筑新港这一理想方案时，谈及如何筹集所需资金问题时，孙中山指出：“乍浦、澉浦间及其附近，土地之价每亩当不过五十元至一百元，国家当划取数百英方里之地于其附近，以供吾等将来市街发展之计划所用。假定划定为二百英方里，每亩价值百元，每六亩当一英亩，而六百四十英亩当一英方里，故二百英方里地价当费七千六百万元，以一计划论，此诚为巨额。但政府可以先将地价照现时之额限定，而仅买取所需用之地，其余之地，则作为国有地未给价者留于原主手中，任其使用，但不许转卖耳。如此，国家但于发展计划中需用若干地，即随时取若干地，而其取之，则有永远不变之定价，而其支付地价可以徐徐，国家将来即能以其所增之利益，还付地价”^[5]。从中可以看出，孙中山土地收归国有，涨价归公的思想。在改良上海港的方案中，孙中山提出将黄浦江两岸新辟三十英方里繁华地带，按原价收归国有，待地价上涨后，高价出售，或授之国际开发机关支配，以筹集资金。无论是建设新港还是改良旧港口，孙中山都将资金筹集的主要方式诉诸对城市土地的管理开发上。

（二）城市土地规划思想。孙中山的改良方略中分析了港口的建设、黄浦江两岸的规划

1.对上海港的规划

对于上海港的规划，包括有：黄浦江口至江心沙利用疏浚的河道；从高桥小河至黄浦江之合流点至黄浦江上游龙华铁路接轨处，开凿一条直贯浦东，深四十尺的新深水航道，并在沿江十一公里长的江边建立顺岸式驳船位；自杨树浦角起至江心沙上流转弯处止，跨旧黄浦江面及新开地，邻于新开河的左岸，建成六英方里，水深四十尺的挖入式滩头船坞，供万吨级大海轮停泊；沿黄浦江故道右岸新开凿一段苏州河，连接驳船坞的上端，中间设一水闸，便于内地水运系统直接与驳船坞联系；整治长江泥沙与东方大港相配。

2.对浦西的规划

黄浦江改道后，将把“三十英方里之地圈入，作为市宅中心，且作为一新黄浦滩；而现在上海前面缭绕潆洄之黄浦江，则填塞之以作广马路及商店地也。此所填塞之地，当然为国所有，固不待言；且由此线以迄新开河中间之地，暨其附近，亦当由国家收用”^[6]。“在我计划，以获利为第一原则，故凡所规划皆当严守之。故创造市宅中心于浦东，又沿新开河左岸建一新黄浦滩，以增加其由此计划圈入上海之新地之价值”^[7]，孙中山对于浦西的规划，可概括如下：

（1）以新辟黄浦滩作为中心地带，旧黄浦江河道作为商业繁华区。租界对黄浦江沿岸浦西的开发，是沿黄浦江由东向西，形成了以跑马厅（人民公园）为核心的市中心繁华区，然后向西、北、南扩展，而东面受黄浦江阻隔，沿外滩形成金融中心。新的中心区的建立，一方面遏制租界势力直接切入黄浦江，另一方面缓解原有市中心区的交通压力。

图3－1　孙中山改良上海方略

资料来源：马伯煌：《上海近代经济开发思想史》，云南人民出版社，1991，第304页。

（2）将新辟土地收归国有，通过开发增加其价值，将可观的地价差额收入，作为改良上海的后续资金。

3.对浦东的规划——建设浦东新区

孙中山认为开发浦东，具有以下优势：

（1）从地理位置而言，浦东滨江临海。只要在浦江津口设立摆渡和架设桥梁或在江底挖通隧道，解决连接两岸的交通问题，即可使浦东地区内外通畅。旧黄浦江因河道弯曲，江心西移，西面冲刷力强，所以浦西岸线水深，浦东岸线水浅，不利建立深水泊位。开凿新黄浦江，截弯取直，就会减少淤泥，上述问题就会迎刃而解。浦东岸线也将有11公里长的沿江深水泊位，使上海港的沿江泊位增长近乎一倍。并且浦东地处东南季风上方，浦西工业污染的空气，对它影响甚小，是理想的居住区。

（2）开发浦东，没有改造旧城区的拆迁成本，且地价低廉，无需耗巨资购买土地。孙中山对于浦东、浦西的规划，以整治黄浦江、改良上海港为中心，在浦西新辟市中心，开发浦东的思想，始终贯彻着其所言的“获利”原则，即一方面对规划区土地予以收买，收归国有，既可防止土地涨价使国家支付高额买价，又可享有土地因开发而增长之利益，获得建设的后续资金，另一方面规划新的市中心区带动新辟地区地价的上涨。从城市发展的整体规划上，则侧重于上海的东方大港的地位，在进行浦西旧区建设的同时，将目光投向当时尚未开发的浦东，既从政治角度出发以遏制租界实力的发展，又从经济角度对浦东的优越性予以了充分认识，表现出其思想的前瞻性，而历史发展到今天也证明浦东的开发对上海发展的重要性。

三、孙中山对上海城市土地管理探讨的分析

孙中山的城市土地管理思想，主要是他的平均地权的思想，是民国《土地法》的基础，两部民国土地法规，均体现了地主自行申报地价，国家征收地价税，土地涨价利益归公的思想，只是在具体实施措施上考虑到可行性问题，又有所变通。而且，孙中山的城市土地思想的传播，还激发了近代学者对于城市土地问题的探讨，尤其是20世纪30年代《土地法》颁布以后，关于地价税的探讨、比较成了当时的一个主要议题。

就上海而言，孙中山的平均地权与城市规划思想均与上海颇有渊源。从平均地权思想看，上海地价的变动及不同地块的巨大差价，对其触动很大，在其讲话中屡屡提及，并在其上海建设方略中明确将其解决城市土地的办法贯彻其中，将对土地的运营作为建设上海港资金的主要来源；从城市规划来看，孙中山曾屡次到过上海并长期居住于法租界，租界的市政建设与规划给其留下了深刻印象，他不止一次地称赞上海的市政设施、市政管理，认为中国其他城市应该效法。1916年，他在宁波演说时，一再以上海租界的市政建设为例，要宁波人向上海看齐，振兴实业，整顿市政。他说：“凡市政之最要者。铁路之改良，街衢之清洁是也。试游上海之公共租界，其道路之宽广为何如，其街衢之清洁为何如，宁波何尝不可仿此而行？”^[8]他希望宁波能建设成中国第二个上海，为中国人自己管理的模范的上海。孙中山还对租界市政成功的原因作了分析，以求华界的发展能加以借鉴。他认为，上海市政建设之所以搞得好，很重要的一个原因，就是上海租界是一个自治的地方，“上海的这一部分地方，是外国的租界，但实在是一个自治的模范。因为上海的租界，不是中国政府管的，也不是外国那一个政府管的。管理租界的究竟是什么人呢？都是各国的商家。各国的商家，离开他们的本国，来上海做买卖。来的多了，他们自己就组织出自治的团体，来管理自己的事业。所以说他是一个自治的模范。……上海租界这个地方，虽不能和文明国的自治一样比，但他也可以算个自治标本”^[9]。从这些讲话中可以看出，孙中山对于租界的市政建设曾做了认真的研究，不能否认租界的规划对其思想之触动。

孙中山的《建国方略》是一部全面的经济规划著作，其对上海的规划定位于“东方大港”，与“北方大港”、“南方大港”并列，这种经济定位在民国成立后，规划“大上海建设计划”中加以沿袭，而其关于开发浦东的设想，虽然没有成为建设计划的重点，但在交通运输建设上已予以考虑，可见孙中山的城市规划思想之影响。虽然孙中山在浦东、浦西的简单规划中，提及商业区和住宅区的规划，并无详细的分类，而民国时期无论是都城南京的规划还是上海的设计，都体现出丰富的都市计划思想，在中国传统都市计划理念中增添了近代西方城建的内容，使城市建设发生了根本的转变，也说明了中国的城市土地管理思想的逐渐发展。