行业协会社会监督的要求

第九章　行业协会监督管理

第一节　行业协会监督管理概述

一、行业协会监督管理的意义和分类

（一）行业协会监督管理的意义

行业协会作为社会管理主体之一，享有一定的公权力，存在所有权力运行中所面临的共同危险，即存在被滥用的可能性。行业协会在运用公权力时，有可能出现为维护行业或会员既有利益、为谋取协会自身利益而滥用权力的情况，这会在相当大的程度上损害社会公共利益和国家整体利益，因此，对行业协会的监督管理是十分必要的。

第一，有利于防止其权力的异化。行业协会公共权力的本原作用在于增进会员共同合法经济利益，但是正如国家权力会被滥用产生腐败一样，行业协会所掌控的公共权力也有可能变成异于原物并反过来与原物对抗的东西，其异化集中表现为公共权力的懈怠或滥用。对行业协会进行监督管理可以促使其积极作为，努力为会员维权，提供服务，可以防止少部分人利用协会的公共权力或者权威地位攫取私人利益或者谋求会员非正当利益的异化现象。

第二，有利于维护社会公共利益。行业协会代表和维护的是特殊群体的公共利益，这种特定的行业利益与整个社会利益之间发生冲突、存在矛盾在所难免。例如，行业协会是非营利性的组织，但其成员却是由作为竞争者的营利性的企业和追求利润的个人组成的，因此，行业协会的某些活动必然涉及竞争与垄断的问题。加强对行业协会的监督管理可以有效防止其运用自身的信息优势等来控制价格、垄断经营，从而维护其他利益主体的合法权益，进而维护社会公共利益。

第三，有利于弥补其固有的组织缺陷。行业协会以组织的集体名义作出的行为并不一定就能真正代表其成员的真实意图，有时甚至可能对成员带来不利影响。作为一种实现行业管理的自律组织，自律只能是相对的，它不可能完全排除国家的法治约束，否则国家的法治统一和政治统一不可能实现。因此，需要对行业协会进行监督管理，使协会合法自律实现自治的同时，又在国家、社会的监督之下，使得行业协会做出尽可能满足所有会员需求的决策方案。

（二）行业协会监督管理分类

行业协会监督管理按照不同的标准划分，可以有不同的分类：

（1）按照监督主体不同可分为行政监督、司法监督、人大监督、社会监督等。

（2）按照监督的内容不同可分为财务监督、税务监督、内部管理制度监督、印章监督等。

（3）按照监督来源不同可分为内部监督与外部监督。

（4）按照监督环节的不同可分为事前监督、事中监督、事后监督。

二、行业协会监督管理方法

（一）完善法律法规以及协会内部制度公约，强化制度监督

政府管理部门要对行业协会的引导发展、监督管理等内容做出明确的规定，使行业协会的行为“有法可依”。行业协会要加强自身的制度建设，完善行业协会内部制度公约，使行业协会的行为时时刻刻有章可循。

（二）完善行业协会法人治理结构，加强自我监督

首先，加强行业协会专业化建设，重视培养、使用专业工作人员。其次，加强行业协会自律机制建设，促进行业协会增强社会责任感和服务意识，建立规范运作、诚信执业、公平竞争、信息公开、奖励惩戒等机制。最后，加强信息共享机制建设，及时向社会公示组织有关财务运作、接受和使用社会捐款（物）、服务效能、机构综合评估等方面的情况，树立行业协会的公信力。

（三）完善奖惩、评估与退出机制，强化机制监督

民政部门及相关社会组织的业务主管单位，要依法加强经常性的管理和监督，对作用发挥突出、社会公信度高的行业协会给予奖励，严肃查处违规违法行为。同时，要建立健全对行业协会的评估指标体系，定期组织开展对行业协会的评估，评估结果将作为扶持培育、政府购买服务的主要参考依据，对于评估不合格的行业协会，及时指导完善或清出。

（四）发挥政府、会员、社会作用，强化多主体综合监督

行业协会是联系政府与会员、行业与社会的重要纽带。行业协会在与多主体接触的过程中也使自身处于不同主体的监督视野范围之内。因此，加强多主体对行业协会的共同监督可以促使其更好地反映会员诉求，完成政府委托，维护行业与社会公众利益。

第二节　行业协会章程监督

一、行业协会章程监督的涵义和要求

（一）行业协会章程监督的内涵

行业协会章程监督，是指行业协会根据行业自身情况制定协会的根本性规范指导制度——行业协会章程，作为行业成员必须履行的条约，并按章程对行业协会及有关组成人员进行组织管理活动，对违规成员进行处罚，充分发挥章程对成员行为的规范和制约，以保障行业协会有序运行的过程。

行业协会章程是行政协会进行行业自治管理的根本性大纲，是规范行业协会宗旨、职能、组织、管理、运作等所有行为的重要依据，代表了行业协会全体成员的意愿和价值观，是组织的行动指南，对全体成员具有普遍约束力。行业协会章程一般包含总则、任务、业务范围和活动原则、会员、组织机构、资产管理和使用原则、章程的修改程序、终止程序以及废止后的财产处理等内容。已经合法注册的行业协会都应制定比较正规的章程。

（二）行业协会章程监督的要求

行业协会章程监督的要求主要体现在四个方面：

首先，章程较高的规范性要求。行业协会章程从最开始的提出、讨论、拟定到最终的通过都必须符合一定的程序和标准，符合相关法律法规的规定，以维护行业共同利益为指导，对行业协会业务活动的开展范围、原则等有明确清晰的界定。

其次，各主体对章程重要性的高度认识。行业协会会员及行业协会工作者必须学习理解协会章程，深刻认识其作为行业协会“基本大法”的重要地位，只有在观念上认识到其重要性，才能在章程监督中时刻以清醒的意识、认真的态度保持较高的投入。

再次，内部组织机构较为完善。行业协会的章程监督离不开协会内部组织机构的完善，如会员（代表）大会是行业协会的最高权力机构，理事会是会员（代表）大会的执行机构，两者在行业协会章程监督中负有重要责任，但两者在行业协会章程监督中的监督效果取决于其自身是否已经达到一定的完善程度。

最后，章程监督主体较强的责任感。行业协会的章程监督要求各监督主体具有较强的责任感，即监督是相关主体的权利，更是义务，对于发现不符合章程规定的情况要及时反馈、制止，保障行业协会各项工作循章程开展。

二、行业协会章程监督的主体

（一）行业协会登记管理机关

一手抓培育发展，一手抓监督管理，是行业协会登记管理的原则。民政部门作为行业协会登记管理的政府部门，在行业协会成立最初的章程制定以及协会运作过程中章程履行方面具有重要的监督管理责任。

登记管理机关一方面要指导行业协会结合自身情况、特点，完成协会章程的制定，确保章程的指导思想、具体内容合理合法，对行业协会的运作、发展具有规范作用和指导意义；另一方面要在行业协会运作过程中关注其是否真正遵循组织章程，其职责履行、业务范围、行业管理、内部治理等是否有逾越章程的规定等。

（二）行业协会会员单位

行业协会会员是行业协会日常管理、活动的主体，也是监督行业协会的主体。会员对行业协会的章程监督首先体现在会员可以通过会员大会对章程进行制定和修改；其次，体现在会员对协会工作的批评建议和监督权，如协会的资产管理和使用是否符合协会章程规定，重大事项的决议、实施是否依据章程规定开展等。

（三）行业协会从业人员

行业协会从业人员是协会日常工作开展、进行会员服务、组织行业活动的直接主体，他们置身于行业协会的日常运作之中，熟悉行业协会章程，在行业协会章程监督方面具有直接义务和特殊优势。例如，行业协会从业人员之间可互相监督是否按章程履行各自职责；可以监督行业协会的各项支出是否在章程的规定范围内；可以监督行业协会业务范围、活动开展是否遵循章程规定等。

（四）行业内非会员单位

行业协会章程是以行业内共同利益为出发点进行制定的，因此行业协会对章程的履行就必须在制定规划、开展活动、做出决策时代表行业内共同利益。但有些情况下，行业协会可能为了维护会员利益而没有考虑甚至损害非会员单位的利益，这也是对章程指导思想的违背，因此，行业内非会员在行业协会章程监督方面也具有一定的责任。

三、行业协会章程监督的途径

（一）登记管理机关的日常监督检查

为了规范行业协会发展，维护社会秩序、行业与社会公共利益，保障公民、法人和相关社会组织的合法权益，各级登记管理机关对行业协会具有监督检查职权。

登记管理机关核准的章程，是行业协会开展活动的准绳，也是其业务活动范围、民主决策程序和行业活动宗旨的法定依据。登记管理机关对行业协会的章程监督主要体现在日常监督检查与专项监督检查之中。日常监督检查是指登记管理机关在日常的管理过程中检查行业协会是否严格按照章程的规定开展活动，是否有超越、违背其章程的行为。专项监督检查是指登记管理机关根据自身管理工作需要，对行业协会遵守章程、开展活动以及财务制度执行等专项内容的监督检查，不定期开展且以实地检查为主。

（二）会员（代表）大会监督检查

行业协会实行民主集中制的办会原则，最高权力机构是会员（代表）大会，具有制定和修改章程、选举和罢免理事、审议理事会的财务报告和工作报告、决定终止或其他重大事宜的职权。会员（代表）大会的章程监督不仅体现在大会期间对章程的完善修订，听取理事会的财务和工作报告是否按照章程规定开展等方面，也体现在大会闭会期间，每一位会员作为个体对行业协会章程履行情况的监督。

（三）行业协会秘书处自我监督检查

行业协会秘书处是行业协会常设的日常办事机构，在理事会的领导下由秘书长带领秘书处成员开展日常工作。秘书处作为行业协会日常工作的主要部门，可以更有效监察行业协会工作成员是否按照章程的规定行使职权；秘书处成员也可监督秘书处及协会其他部门的工作活动是否依据章程开展。

（四）其他形式的章程监督检查

这主要是指其他的监督检查主体，如社会公众、舆论媒体、行业内非会员单位以及其他社会组织对行业协会章程制定、履行情况的监督。

第三节　行业协会财务监督

一、行业协会财务监督的涵义和主体

（一）行业协会财务监督的内涵

行业协会财务监督，是指财务监督主体运用单一或系统的财务指标对行业协会的业务活动进行的观察、判断、建议和督促的过程。

行业协会的财务监督具有较明确的目的性，同时能够发挥制约性和促进性两大作用。首先，行业协会财务监督可以揭示行业协会在财务管理过程中的差错和弊端，维护财务制度及财经法纪的严肃性；其次，行业协会财务监督可以促进行业协会财务管理工作质量的提高，保障行业协会财务的安全性与完整性，促进其增收节支，提高活动的社会效益与经济效益；最后，行业协会财务监督能够增强行业协会领导及其财务管理人员的法治观念，督促行业协会各方面活动合乎程序与要求，促使其财务管理行为科学合法。因此，行业协会财务监督对规范行业协会的财务活动，严格财务制度及财经纪律，改善行业协会财务管理工作，促进收支预算的实现具有重要意义，加强行业协会规范化建设就必须完善行业协会财务监督制度。

（二）行业协会财务监督的主体

行业协会财务监督的主体可以分为内部和外部两个层次。

内部主体主要是指行业协会内部机构或人员对其自身财务收支、经营管理活动及其经济效益进行监督，检查其真实性、正确性、合法性、合规性和有效性，提出意见建议的一种监督活动。其主要目的是健全行业协会内部控制制度，完善财务管理的自我监督机制，严肃财经纪律，促进行业协会自觉总结经验、发现问题、查错纠弊，及时采取措施堵塞漏洞，改善业务、活动管理，提高财务管理水平。

外部主体是指由行业协会外部有关机构和人员对协会的财务收支、资金使用情况进行监督，包括：由登记管理机关以及财政、财务、审计等部门对行业协会财务活动进行的监督；有关社会中介组织，如会计师事务所、第三方评估机构按照国家规定对行业协会财务活动所进行的监督。外部主体监督的目的在于监督检查行业协会财务活动的合法性、合规性和有效性，防止腐败行为滋生蔓延，确保行业协会财务活动在正常的轨道上运行。

二、行业协会财务监督的途径

行业协会财务监督贯穿行业协会财务管理的各个方面、各个环节，监督的内容应该是行业协会的整个财务活动，监督的实施也可以通过针对不同的财务活动内容来具体实施。具体来说，财务监督可以通过预算管理监督、收支情况监督、资金使用情况监督、资产管理与使用监督、专用基金专项资金及周转金监督以及其他方面的监督等途径来实现。

（一）通过预算管理的监督

行业协会预算是各行业协会编制并经有关部门核准的计划期内的财务收支计划，是行业协会开展各项财务活动的基本依据。加强行业协会预算的监督和管理，对督促其切实履行职责、完成所担负的任务具有重要意义。预算管理监督包括预算编制监督、预算执行监督和决算监督三项内容。

（1）预算编制监督。预算编制监督的主要内容包括：行业协会预算编制是否符合国家有关方针、政策和财务制度的规定，是否符合行业协会的工作计划和任务要求；收入预算是否积极可靠；支出预算是否贯彻了保证重点、兼顾一般，预算内外资金结合使用，统筹安排的原则；计算依据是否可靠、数量指标是否合理准确、定额是否先进、收支是否平衡、内容是否完整、说明是否清楚等。

（2）预算执行监督。预算执行监督的内容主要包括：预算执行的进度是否按计划进行，收支预算进度与行业协会的工作计划、任务是否相适应；在行业协会预算执行过程中，该取得的收入是否按预算规定进行，如行业协会会员会费的缴纳是否按照规定的标准、范围和程序进行；支出预算是否得到确实执行、有无乱支滥用情况、专款是否专用、有无各项资金相互挪用情况；预算执行情况是否按规定进行分析，对发现的问题是否及时进行处理。

（3）决算监督。决算是指按照法定程序编制的、用以反映预算执行结果的会计报告。它反映预算收支计划的最终执行结果，是行业协会经济活动在财务上的集中体现。在决算监督中，要全面分析行业协会决算报告提供的各项数据是否真实可靠，是否完整准确，各项收支是否按规定列报，有无弄虚作假、虚报、瞒报、漏报现象，数据计算有无差错，该上报的年终结余是否缴清，决算报告是否及时报送主管部门和财政部门审核。

（二）通过收支情况的监督

资金收支活动是行业协会财务活动的一项重要内容，加强收支情况监督，是行业协会财务监督的主要内容。

（1）收入监督。行业协会财务收入名目繁多、种类复杂、性质各异，包括收取会费、接受捐赠收入、承接政府部门购买服务项目的收入、在核准的业务范围内开展活动或服务的收入、银行存款利息以及其他合法收入。因此，对行业协会收入监督的内容也较多，主要包括：行业协会各项收入是否按照有关规章、标准、计划收取，有无多收、乱收、错收等情况；收费的标准和范围是否符合国家有关规定行业有关规范，有无擅自扩大或缩小收费范围，提高或降低收费标准，有无乱收费、乱集资等问题；利用技术、设备条件对外服务的收入是否合理；是否按国家规定划清了各项收入的界限，对各项收入是否按规定进行管理和核算；各项应纳入单位预算的收入是否都纳入预算，有无账外账，是否存在私设“小金库”、“小钱柜”等问题。

（2）支出监督。行业协会支出是各行业协会为会员单位提供服务，规范行业发展，完成自身工作任务的必要保障。行业协会的经费支出必须用于法律、章程规定的业务范围和事业发展，如：协会日常办公开支、出版会刊开支、聘用人员工资和补贴、对外联络交流活动支出和其他合法支出等。

加强行业协会支出情况监督，是保其资金安全合理有效使用，防止贪污浪费等不良现象发生的重要手段。支出情况监督主要包括：各项支出预算是否符合国家有关方针、政策，行业协会章程、规定以及财务制度的规定，支出预算是否得到确实执行，超支或减支的原因何在；费用支出的结构变化是否合理，是否有助于行业协会履行职责；是否按国家法律、法规，行业协会章程、规定以及财务制度规定的范围和标准办理各项开支，有无乱支滥用，擅自扩大开支范围、提高开支标准的现象，有无铺张浪费、损公肥私、假公济私等问题；是否按国家规定划清了各项支出的界限，专项经费是否按计划专款专用，有无相互挤占挪用的情况；购置各种商品是否按规定进行，有无弄虚作假、违章购买的现象。

（三）通过对资金使用情况的监督

资金活动是行业协会财务活动的重要内容。对资金使用情况的监督包括：资金来源是否合理，资金使用是否恰当；预算资金与预算外资金的界限划分是否清楚，有无相互转化挪用等问题；流动资金、周转金的周转是否正常，往来资金是否及时进行清理，专项资金是否按规定提取使用；现金和银行存款的管理是否符合规定；各种财产物资的增加，其来源渠道是否符合规定，有无闲置资产，各项财产物资是否得到充分利用。

（四）通过对资产管理与使用情况的监督

行业协会的资产是其占有、使用的，能以货币计量的各种经济资源，是行业协会正常履行职责的基础。行业协会资产的管理与使用，关系到政府购买服务、社会捐赠等资金能否得到有效使用，关系到能否在全社会范围内形成廉洁高效的氛围。为保证行业协会财产的安全完整及使用的合理有效，必须加强对行业协会资产管理与使用的监督。

资产管理与使用监督的内容主要有：现金管理是否符合国家规定，有无坐支现金、非法挪用、随意借支、“白条”抵库及私设“小金库”等情况；各种存款是否按国家规定开立账户、办理存款、取款和转账结算等业务；各种应收款项是否及时足额收回，预付款项是否及时清理、结算，长期不清的债权债务是否查明原因并及时处理；无形资产的取得和转让是否符合国家规定等。

（五）通过对专用基金、专项资金和周转金的监督

对专用基金、专项资金和周转金的监督内容主要包括：专用基金是否按规定的比例提取，是否做到专款专用、先提后用、量入为出，是否设置专门账户进行管理；专项资金是否按规定的项目和用途使用，使用效益如何，有无截留挪用现象；周转金即流动资金是否按核定的定额执行，是否按规定用途使用，使用效益如何，是否按期归还等。

（六）其他方面的监督

行业协会财务监督的内容十分广泛，除上述几方面的内容外，还包括：行业协会内部财务管理制度是否建立健全，是否建立了完善的内部控制制度，是否实行了严格的岗位责任制；有无违反财经纪律和财务制度，对国家财产任意挥霍浪费的情况，有无贪污、挪用、多吃多占、请客送礼、行贿受贿等违法违纪行为；有无擅自增加职工工资、津贴、补贴、福利及滥发实物等情况；有无向其他单位、会员非法摊派、非法集资及乱收费现象；有无弄虚作假、虚报冒领、非法骗取国家财产的情况；依法代收代扣的收入是否及时足额上缴国库等。

第四节　行业协会税务审查

一、行业协会税务审查的涵义

税务审查，是指税务机关以国家税收法律、行政法规为依据，对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务和扣缴义务的情况进行检查和处理的总称。

行业协会税务审查，是指税务机关根据国家税法和财务会计制度的规定，对行业协会履行纳税义务的情况进行的监督、审查。税务审查是税收征收管理的重要内容，也是税务监督的重要组成部分，搞好税务审查，对于加强依法治税，保证国家财政收入，有着十分重要的意义。

行业协会通过税务审查，一方面有利于其全面贯彻国家的税收政策，严肃税收法纪，加强纳税监督，确保税收收入足额入库；另一方面也有利于帮助行业协会端正活动方向，促使其加强经济核算，提高行业协会经济管理效率。

二、行业协会税务审查的主体

行业协会税务审查的主体是税务机关，它代表国家行使政治权力，依法对行业协会的所有经济行为和应税行为进行检查。其检查的内容包括：行业协会执行国家税收政策和税收法规的情况；遵守财经纪律和财会制度的情况；活动服务组织过程中经济核算管理情况；遵守和执行税收征收管理制度的情况，查其有无不按纳税程序办事和违反征管制度的问题。

税务机关作为行业协会税务审查的主体，其审查的范围包括行业协会的账簿、记账凭证、报表和有关资料，检查行业协会代扣代缴、代收代缴税款账簿、记账凭证和有关资料。可以到行业协会的工作、活动开展的场所检查行业协会应纳税的商品、货物或者其他财产。可以询问并要求行业协会提供与纳税或者代扣代缴、代收代缴税款有关的文件、证明材料和有关资料。经相关主管部门批准，凭全国统一格式的检查存款账户许可证明，查询行业协会在银行或者其他金融机构的存款账户。当税务机关调查税收违法案件时，经设区的市、自治州以上税务局（分局）局长批准，可以查询行业协会税收违法案件涉嫌人员的储蓄存款等。

三、行业协会税务审查的途径

税务机关对行业协会进行税务检查，一般可以采用三种途径：

（一）税务查账

税务查账是对行业协会的会计凭证、账簿、会计报表以及银行存款账户等核算资料所反映的纳税情况所进行的检查。这是税务审查中最常用的方法。

（二）实地调查

实地调查是对行业协会账外情况进行的现场调查。

（三）税务稽查

税务稽查是税务机关代表国家依法对纳税人的纳税情况进行检查监督的一种形式。税务稽查的依据是具有各种法律效力的各种税收法律、法规及各种政策规定，分为选案、实施稽查、审理、执行四个部分，具体包括日常稽查、专项稽查和专案稽查。

对行业协会的税务稽查一般是由电子计算机选案分析系统筛选或者根据公民举报、有关部门转办、上级交办等情况确定。

第五节　行业协会行政处罚

一、行业协会行政处罚的涵义

行政处罚，是指行政机关或其他行政主体依法定职权和程序对违反行政法规尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为。

行业协会行政处罚，是指具有行政处罚权的行业协会登记管理、业务主管等部门为维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其他组织的合法权益，依法对行业协会违反行政法律法规而尚未构成犯罪的行为给予法律制裁的行政行为。

行政处罚是社会组织执法监察工作的重点，执法监察工作又是建设“法制民政”、全面落实依法行政的重要内容，是整个社会组织管理工作中的重要组成部分，也是实现行业协会健康发展的一道防线。对行业协会的行政处罚，从立案到行政处罚决定的做出直至送达执行，这一系列的执法流程都需要严格遵循《行政处罚法》以及相关法律法规的规定。

二、行业协会行政处罚的主体

行政处罚的主体必须是法律、法规规定的主体，这就要求行政处罚必须由享有法定权限的行政机关或法律、法规授权的组织实施。民政部《社会组织登记管理机关行政处罚程序规定》第3～5条规定，各级登记管理机关负责管辖在本机关登记的社会组织的行政处罚案件。登记管理机关发现不属于本机关管辖的社会组织在本行政区域内有违法行为的，应当及时通报有管辖权的登记管理机关（有管辖权的登记管理机关可以书面委托违法行为发生地的登记管理机关对社会组织违法案件进行调查，有管辖权的登记管理机关跨行政区域调查社会组织违法案件的，有关登记管理机关应当积极配合，协助调查）。登记管理机关发现所调查的案件不属于本机关管辖的，应当将案件移送有管辖权的行政机关处理。因此，行业协会行政处罚主体主要是指协会的各级登记管理机关，且各级登记管理机关只能管理本辖区范围内的行业协会，只能对本机关具有管辖权的行业协会违法行为做出行政处罚。若行业协会不属于本辖区或者其违法行为不属于登记管理机关的管辖范围，登记管理机关应及时将行业协会违法行为通报、移交给相应部门。

三、行业协会行政处罚的要求

行业协会行政处罚要求必须遵循法定原则、适应违法行为原则、“三公”原则、一事不再罚原则、结合教育原则、申诉和赔偿原则等。

（一）法定原则

行政处罚法定原则是行政合法性原则在行政处罚行为中的集中体现，主要内容是：处罚依据是法定的，即执法监察部门通过调查取证，已查明行业协会违法事实的成因、过程、后果等，违法事实清楚、证据确凿充分，且具有明确适用的法律条款规定；实施处罚的主体与职权是法定的，即行使处罚的主体必须是法律法规规定或授权的组织，其必须具有相应行政处罚的权限；处罚程序是法定的，即行政处罚必须遵守法律法规规定的基本程序。

（二）适应违法行为原则

适应违法行为原则是指相关主体在对行业协会实施行政处罚时，必须与行业协会违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相适应，即行政处罚的种类、轻重程度及其减免均应与违法行为相适应，做到量罚公正、合理。

（三）“三公”（公开、公正、公平）原则

行政处罚公开原则是指行政处罚的依据及处罚中的有关内容必须公开；行政处罚公正原则要求行政主体不能违反公正的程序；行政处罚公平原则要求行政主体必须依法裁判，公平地处罚违法的相关行业协会，既不能同等情况给予不同处罚，也不能不同情况给予相同处罚。

（四）一事不再罚原则

一事不再罚原则包含四个层面的含义：一是一行为不再理，即行政主体对行业协会违法行为的第一个处理尚未失去效力时，不能基于同一事实和理由给予第二次处理，除非第二个处理是对第一个处理的补充、更正或者补正。二是一行为不再罚，除了法律有明确规定或者依基本法理和法律规则合理推定，如合并处罚、一事多层罚、一事罚多人、一事多行为等情形以外，行政主体应严格遵循一个行为一次处罚的原则。三是一行为不再同种罚。对于行业协会的同一个违法行为，行政主体不能给予两个以上相同种类的处罚。四是一行为不得两次以上罚款。行业协会的同一个违法行为，无论触犯几个法律条文，构成几个处罚理由以及由几个行政主体实施处罚，只能给予一次罚款。如果几个行政主体对涉案违法行为都有权罚款，根据效力优先原则，应该是谁先罚款谁有效。

（五）申诉和赔偿原则

行业协会作为一个行业性社会团体法人，对行政主体给予的行政处罚依法享有陈述权、申辩权，对行政处罚决定不服的，有权申请复议或者提起行政诉讼。行业协会若因违法行政处罚受到损害，有权提出赔偿要求。

四、行业协会行政处罚的形式

根据现行社会组织相关法律法规的规定，相关行政主体可以通过警告、罚款、没收违法经营额或违法所得、限期停止活动、撤销登记等途径对行业协会的违法行为进行行政处罚。

（一）警告

警告是指国家行政机关对违反行政管理法律、法规的规定，情节比较轻微、危害不大的当事人，给予警示、提出告诫的一种行政处罚方式，是行政处罚中最轻的一类。

警告主要是通过行政机关的告诫和谴责，使相关违法行业协会在精神上产生压力以放弃对违法行为的选择。警告罚可以单处，也可以并处。在适用警告罚时必须注意，警告罚是一种正式的行政处罚，应当采取书面形式，向相关违法行业协会宣读并送达。

（二）罚款

罚款是指行政机关依法强制违反行政管理法规的行为人在一定期限内缴纳一定数量货币的处罚行为。罚款是一种财产罚，既具有经济内容，又具有强制性。对违法行业协会的罚款处罚，其罚款必须是行业协会的合法利益所得，款项应上缴国库，非法收入一般不作为罚款内容，更多的是没收或追回发还受害人。

罚款是一种要式行政行为，作出罚款处罚的行政机关制作的行政处罚决定书，必须明确规定罚款的事实、法律依据、数额、缴纳期限、缴纳地点等，并做到罚缴分离，即做出罚款决定的机关与收缴罚款的机构必须是分离的。

（三）没收违法经营额或违法所得

没收是指国家行政机关依法强制无偿地将违法财务收归国有。它是一种较为严厉的财产罚，其执行领域具有一定程度的限制性，只有对那些为牟取非法收入而违反法律法规的行业协会才能实行这种财产罚。

在适用没收这种行政处罚时，必须注意，没收分为没收违法经营额与违法所得两类。因此，在进行处罚时一定要分清楚相关行业协会是否开展了以营利为目的的活动，其本金、经营手段是否合法，是否违法接受了资助捐赠等，针对不同的情况，做出合理的处罚判断。

（四）限期停止活动

行业协会的限期停止活动是指国家行政机关对违反法律法规的行业协会，令其在一定期限内停止开展业务活动的一种行政处罚方式，属于行政处罚中能力罚的范畴。限期停止活动可以使行业协会在一定期限内不能作为法律主体从事其章程规定的业务活动。

限期停止活动往往附有责令整改违法行为或挽回违法行为造成损失的条件。其并不是对违法行为的最终处理，是全部处理过程中的一部分或一种手段。若行业协会在限定的期限内及时纠正了违法行为，按期履行了法定义务后，可以重新获得开展业务活动的权利。

（五）撤销登记

行业协会撤销登记是指国家行政机关对违反行政管理法规的行业协会依法实施剥夺其按章程规定的业务活动权利的行政处罚，是一种比限期停止活动更为严厉的行为能力罚，也是对社会组织最为严厉的行政处罚。我国《行政处罚法》规定的处罚种类中，虽然没有明确规定“撤销登记”这种处罚，而是属于“法律行政法规规定的其他行政处罚”的范畴。但从性质上讲，“撤销登记”与“吊销执照”、“吊销许可证”的性质是一致的。

在适用撤销登记行政处罚时应注意“撤销登记”与“注销登记”的区别。前者是行政处罚，是对具有严重违法行为的行业协会业务活动资格的剥夺，撤销登记后，执法监察部门应当收缴其登记证书及印章，并向社会公告，但其作为债权债务民事主体的资格依然存在；后者是行政机关依当事人申请或依职权采取的行政行为，注销登记后，行业协会的民事主体资格丧失。

第六节　行业协会社会监督

一、行业协会社会监督的涵义

行业协会社会监督，是指由国家机关以外的社会组织和公民对行业协会的各种活动的合法性进行的不具有直接法律效力的监督。行业协会的社会监督具有预防、矫正、惩戒和教育功能。

行业协会社会监督具有广泛性、标志性和启动性的特征。首先，行业协会的社会监督虽然不具有国家监督所具有的运用国家权力的性质，但其具有监督主体、客体、内容、范围和影响上的广泛性和普遍性，监督方式和途径上的灵活多样；其次，行业协会社会监督的广度、深度和完善程序，与行业协会自身民主、法治的发展进步呈正比，因此具有一定的标志性；最后，行业协会的社会监督具有启动性，其积极、主动的监督方式可能引发和启动国家监督机制的运行，导致带有国家强制性监督手段的运用，甚至产生强制性的法律后果。

二、行业协会社会监督的主体

行业协会的社会监督主体主要包括社会公众、舆论媒体、第三方评估机构以及其他社会组织。

（一）社会公众

社会公众作为行业协会监督的主体主要是指公众通过批评、建议、检举、揭发、申诉、控告等方式对行业协会及其工作人员权力行使、行为合法合理性进行的监督。加强社会公众对行业协会的监督就要不断扩大公众参与范围，提高行业协会信息透明度，方便社会公众了解行业协会的情况并及时进行批评建议与监督。

（二）媒体舆论

行业协会的舆论监督是指社会利用各种传播媒介和采取多种形式，对行业协会的行为、制度等表达和传导有一定倾向的议论、意见及看法，以实现对行业协会权力运行中偏差行为的矫正和制约。加强媒体舆论对行业协会的监督就必须建立完善舆论监督反馈机制，以实事求是的态度及时调查、了解相关问题，引导行业协会或有关部门及时处理解决问题，并将整改结果或查处进展情况向有关部门、新闻媒体以及社会公众反馈。

（三）第三方评估机构

第三方评估机构是一种新型的监督手段，它以其自身科学专业的视角、客观独立的立场对行业协会的行为、活动以及成果进行监督评估，在行业协会社会监督中具有独特的价值。第三方评估监督制度的贯彻实施，既需要政府主管部门的推动，也需要行业协会、评估机构的成员单位和社会公众的积极参与，以此才能提高第三方评估机构在行业协会社会监督过程中的有效性。

（四）其他社会组织

其他社会组织监督主要指除行业协会以外的各种社会组织和利益集团对行业协会进行的监督。其他社会团体的监督既包括其他的非营利的社会组织，也包括工会、共青团和妇联等组织。因此，要加强行业协会与各类社会组织的沟通协调，依法维护和落实相关主体的知情权、监督权，不断完善措施，加强管理，切实保障公民权利与国家利益。

三、行业协会社会监督的要求

（一）完善行业协会社会监督体系

在行业协会的监督过程中，依靠和发动社会公众参与是行业协会监督工作的一个重要方面。行业协会的社会监督由于其监督主体广泛、监督方式多样，是一个较为复杂、庞大的体系，因此要完善行业协会的社会监督，就要求对这个复杂庞大的体系进行完善。

完善行业协会社会监督体系首先要完善建立舆论监督机制。充分发挥宣传媒体正确的舆论导向和强大社会影响力，及时宣传报道一些典型事例，用事实说话、以案例为鉴，从而使行业协会规范自己的行为，正确行使权力。其次，要完善网络监督机制。网络的透明、快捷为行业协会工作提供了一个良好的监督平台，行业协会要全面利用这一平台进行相关信息的公开，建立由社会网民参与的互动平台，将行业协会的社会监督工作延伸到容易滋生腐败的各个角落。

（二）提高行业协会社会监督意识

目前，社会公众对行业协会的监督普遍存在监督意识不强的问题。长期以来，在我国政治生活中公众的参与程度较低，对行业协会的监督意识也相对淡薄。此外，行业协会有关资源的赞助者、行业协会的服务对象等尽管在社会监督中占据重要地位，但是，两者也会由于业务繁忙或者意识缺失等，在行业协会的社会监督过程中显得乏力。因此，加强行业协会的社会监督效果就必须提高有关主体的社会监督的意识，在社会内形成普遍、广泛的监督氛围。

（三）增强行业协会社会监督力量

一方面，行业协会的社会监督是一种不具有直接法律效力的监督，它只能通过舆论、报道等形式对行业协会存在的问题进行反映，或者引起相关权力机关的关注，启动行政监督程序，在整个监督过程中，社会监督显得较为乏力；另一方面，目前社会公众、新闻媒体等监督主体在社会监督过程中更倾向于对国家机关及其工作人员监督，而容易忽视对行业协会等社会组织的监督，因此行业协会的社会监督力量依然较为薄弱。要加强行业协会的社会监督，就必须增强行业协会的社会监督力量，赋予社会更大的监督管理权限并引导其更多地关注行业协会等社会组织的发展。

四、行业协会社会监督的途径

（一）唤醒社会公众监督意识，发挥传统公众监督方式的作用

在建立健全行业协会的社会监督体制上，唤醒社会公众的监督意识至关重要。只有每个公民都自觉监督行业协会的行为，才能形成有利于行业协会健康发展的良性土壤。社会公众对于行业协会的监督具有独特的功能：能够为政府主管部门和纪检监察部门提供行业协会违法与腐败的线索与信息；能够有效培植社会监督氛围与社会廉洁风尚；能够对遏制行业协会的违法行为提供最广泛的力量源泉。

完善社会公众监督，要充分发挥传统公众监督方式的作用。按照宪法和有关法律法规的规定，各级党委、人大、政府、政协、法院、检察院等机关可设置信访机构，受理公民对于行业协会的检举控告；各级纪检、监察机关、审计机关，各级社会组织主管部门可以受理公民对于行业协会的检举控告；各级法院可以受理公民对行业协会提起的诉讼。

（二）充分发挥新闻媒体影响广泛的作用，提高行业协会自律意识

新闻监督是行业协会社会监督体系的重要组成部分，是指通过报刊、广播、电视、网络等新闻媒体反映民众的意见和要求，监督行业协会的各项活动。在西方国家，新闻监督已经成为社会监督的重要形式，被称为与立法权、司法权和行政权相并列的“第四权力”，能够影响行业协会获取资源的能力。因此，对于行业协会的社会监督离不开新闻媒体的参与。

新闻媒体具有指导性、真实性、时效性、可读性、群众性等特征，在行业协会的社会监督方面具有非常明显的优势。第一，新闻监督的影响广泛。肯定的新闻报道能够有效提高行业协会的知名度与美誉度，使其可以获得更多的社会捐助和政府资助；否定的新闻报道能够把行业协会的失范或违法行为曝光，使其招致社会舆论的谴责和政府主管部门的处罚。第二，新闻监督能够强化社会的监督意识。新闻媒体通过广泛收集和展示行业协会的信息，使社会公众充分了解其失范或是优秀的行为，能够提升公众对社会组织的监督责任意识，从而形成社会监督的良好氛围。第三，新闻监督能够强化社会组织的自律意识。

为了加强社会组织的新闻监督，新闻媒体应当注重有效发挥监督、服务与引导功能。首先，新闻媒体要自觉发挥监督作用，要敢于揭露行业协会的不规范或者违法行为，并为行政监管提供线索与信息。其次，要发挥服务功能，要为社会公众提供行业协会相关信息，同时要通过展示社会组织信息来引导社会公众的态度和行为，进而引导行业协会的行为。最后，要发挥引导功能，引导全社会关注行业协会以及行业建设，引导社会公众树立公民意识和政治参与意识。

（三）健全独立第三方评估监督制度

独立的第三方评估制度是国际上行之有效的对社会组织进行社会监督的重要制度，建立健全独立第三方评估制度对于保障我国行业协会的健康发展、促进其公信力的提升具有重要作用。首先，完善独立的第三方评估制度，让独立的第三方对行业协会的运行状况进行公正、客观的评估，能够使社会公众了解行业协会的真实状况，能够极大地提升行业协会的公信力。其次，独立第三方评估制度，能够对行业协会的运行实效进行客观评判，能够总结好的经验和做法，起到典型示范作用；也能够发现行业协会发展中存在的问题，查明问题成因，从而找出解决问题的办法，对行业协会的健康发展具有指引作用。再次，独立的第三方评估制度能够有效弥补政府监管的不足，提高对行业协会的监督实效。

健全独立的第三方评估制度，首先，要保障第三方评估机构的独立性。第三方评估制度的生命力就在于评估机构的民间性与独立性。只有实现评估机构的民间性、独立性才能保障评估结论的客观性与公正性。其次，要进一步完善独立第三方评估的工作机制。其主要内容包括完善行业协会评估指标体系、行业协会评估工作制度和评估操作程序等。只有建立起评估组织健全、评估程序完备、操作规范、运转协调的行业协会评估工作机制，才能发挥第三方评估制度的应有作用。再次，行业协会要正确对待独立第三方评估制度。评判社会组织发展是否健康，通过独立第三方评估得出的结论是一个客观公正的尺度。行业协会应当把参加第三方评估视为一面镜子，积极对待评估，虚心接受评估结论，做到以评促改、以评促建。

（四）拓展信息公开渠道，推进行业协会信息公开，增强协会运作透明度

第一，拓展信息公开渠道。首先，政府主管部门要对行业协会信息进行公开。有关政府主管部门要将应公开的行业协会信息全部予以公开，这样既有利于保障捐赠者、利益相关者及其他社会公众的知情权，也有利于对行业协会实施有效监督。其次，要由独立评估机构对行业协会信息进行公开。独立评估机构应当将收集到的相关信息和评估结果向社会公众公开，以起到有效的外在制约作用，监督行业协会严格按照宗旨开展活动，减少机会主义行为。再次，充分发挥网络监督作用。网络监督具有便捷性、互动性、广泛性、高效性等特征，通过网络，信息传播快、影响范围广且具有互动性，使网民不仅可以接受各种信息，还可以多种方式发表看法、参与讨论。对于行业协会的不规范、不合法行为，其可以通过网络爆料、发帖、评议等方式实现网上网下的互动，提高监督的效果。

第二，加强公开制度完善，推进行业协会各类信息公开。《民间非营利组织会计制度》规定了具备法人资格的民间非营利组织的会计核算与报告制度，为了全面规范行业协会的财务披露制度，应颁布《行业协会会计准则》、《行业协会审计准则》等。在信息公开制度完善的基础上，应进一步推进行业协会财务信息以及其他信息的公开。行业协会可参考企业财务分析的方法，针对其自身的收支情况、运转情况进行各项财务指标与内容的分析并向社会公开公示，真实反映行业协会运营效益。除此之外，对于行业协会的年度检查报告、行业协会的评估过程结果以及有关行业协会的其他信息都应该分层次、分类别地逐步推进公开。

案例

某行业协会挪用社团资金案

2002年下半年，某行业协会秘书长王某在未经会长同意的情况下，以帮助会员单位某美食有限公司扩展业务为名，擅自决定将协会4万元会费，无偿借给会员单位进行营利活动，且时间长达1年。该笔资金虽于2003年年底予以归还，但该协会的上述行为已经违反了《社会团体登记管理条例》第29条第1款“社会团体的资产来源必须合法，任何单位和个人不得侵占、私分或者挪用社会团体的资产”的规定，根据该条例第33条第1款第7项的规定，登记管理机关给予协会警告和责令撤换直接责任人王某协会秘书长职务的行政处罚。

该案查处重点在于认定秘书长出借协会资金是用于为他人谋利益而并非为协会发展的需要。对协会实施行政处罚之前，应证明“挪用社会团体资产”这一违法事实的存在。在该案中案件承办人员通过向协会会长、财会人员、借款人和秘书长本人分别进行调查询问、查阅相关财务凭证等方式采集、固定了相关证据。

行业协会秘书长王某以与会员单位签订借款合同的形式，无偿出借协会资金的行为，实质上是一种典型的挪用协会资产的违法行为。在此案的调查取证过程中发现，导致发生违法事实的原因有主客观两方面的因素。主观上，由于协会秘书长王某在主持协会日常工作中存在“家长制作风”，法制意识淡薄，对社团法律法规缺乏正确的认识和了解；客观上，由于协会内部资产管理不善、财务规章制度不健全，在资金流动的审批上缺乏具体的规章制约，以致出现未经理事会同意、秘书长个人擅自出借协会资金的情形。

此外，应值得注意的是，协会资产不论是否经过会长或理事会同意，只要不是用于章程规定的业务活动，而是将其借贷给他人，进行营利活动，或者归个人使用，都属于违反《社会团体登记管理条例》的行为，这些行为都将依照条例第33条的规定追究法律责任。

此案涉及的是社会团体资产的保护问题。我国社会团体的资产是社会主义公共资产的组成部分，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏社会团体的资产。在该案中适用条例第33条第1款的禁止条款和第33条第1款第7项的罚则条款，其立法精神是保障协会资产正常运作，惩戒社团及其内部成员从事各种侵占或者破坏社会团体资产的行为。

此案中，该协会秘书长王某以名为“出借”、实为“挪用”的方式违反了此禁止条款。所谓“挪用”是指社会团体的专职工作人员利用职务上的便利，挪用本单位的资金归个人使用或者借贷给他人，进行营利活动或者进行非法活动的行为。这里，秘书长王某的挪用行为貌似为个人行为，实为职务行为，是在履行协会秘书长职责中作出的，对外代表社团，是社团行为。社团及其内部成员发生挪用资产的行为，严重侵害社团成员的权益，影响社团正常开展活动，而从中暴露出的社团管理上的问题，应由社团组织本身承担相应的法律责任。