政务信息环境的含义与构成、研究的课题

10.1　政务信息环境

政务信息管理实施效果与其所处的政务信息环境有着密切的关系，因此，分析和研究政务信息环境必将对政务信息管理实施目标的实现具有重要意义。

10.1.1　政务信息环境的含义与构成

(1)政务信息环境的含义

从信息管理学的角度看，政务信息环境是政务领域的信息环境。而信息环境则是指与人类信息活动有关的各种因素的总和。同时，政务信息环境也是政务环境的一种。所以，政务信息环境是指与人类政务信息活动有关的各种因素的总和。

信息环境是人类赖以生存的基本环境，是社会环境的基本组成部分。信息环境的研究，使人们越来越清楚地认识到，信息渗透到人类的一切活动之中，人的一切活动都离不开信息。

(2)政务信息环境的构成

●信息内容。信息内容是与人类政务信息活动有关的主要因素，是信息环境的主要构成方面。信息内容作为环境因素，主要不是有与无的问题，而是表现为信息内容的数量与质量的问题。构成信息环境问题的是信息量的猛增和信息质量的低劣，也就是人们常说的信息泛滥和信息污染。

●信息技术。信息技术包括各类计算机技术和通信技术以及相应的技术设备和各类软件、数据库等。它是政务信息活动必不可少的工具。信息技术水平的高低，一定意义上决定了一个国家或一个地区政务信息管理可能达到的最高水平。所以，信息技术是信息环境中十分重要的内容之一。当前，各国信息技术的发展水平严重不平衡，西方发达国家的信息技术遥遥领先。如果完全依赖外国的信息技术开发本国的政务信息管理系统，不仅要受制于他人，而且国家信息安全问题也难以得到保证。

●信息基础设施。信息基础设施俗称信息高速公路，最早由美国提出，后来世界各国争相效仿。其内容具体指的是：以现代计算机网络和多媒体通信技术为基础，以光缆传输为骨干，连接全国各地的双向大容量的电子信息传输网络系统。

●信息政策。信息政策是国家或政府部门为了避免经济运行机制的不足，促进国民经济的发展，在本国或本地区用于指导和规范各类信息管理活动的战略、策略、规章、制度的总和。信息政策是信息环境中十分重要的因素，它是规范政务信息管理者行为的。所以，政务管理者可以通过制定合适的政策，调节信息环境。政策对路，信息环境会得到优化；政策不合适，就会对信息环境带来破坏。

●信息渠道、媒体和网络。由于信息是在流动传播中才能体现出其价值的，政务信息管理想取得理想的效果，必须首先让信息流动开来，而信息流动又是依赖渠道、媒体和网络的。所以，良好的政务信息环境就应该选择最合适的传播渠道、媒体和网络。

●信息意识。信息意识是指社会各类主体对信息以及信息管理工作的价值的认识，既包括管理者的信息意识，也包括被管理者和广大民众的信息意识。只有管理者具有明确的信息意识，才能进行有效的信息管理；只有被管理者和广大民众具有明确的信息意识，才能促进和提高信息管理。

10.1.2　政务信息环境研究的课题

信息环境给人类带来了巨大的财富和效益，同时也带来了许多负面影响，这些影响成为政务信息管理面临的新的挑战和新的课题。

(1)信息泛滥

当今社会的信息量呈几何级数增长，这种信息量的急速增长，虽然可以为社会的发展提供充足的信息动力，但是信息的泛滥却给人们寻找信息和利用信息带来极大困难，成为人类的一种负担甚至是灾难。发达国家的信息吸收率从20世纪50年代初到80年代初，30年中始终没有增长，就连最发达、信息化程度最高的美国和日本，信息的吸收率也一直只在10%左右。

信息泛滥不仅使相当数量的信息得不到组织和控制，不能为人类所利用，是人类劳动的一种浪费，而且还加重了个人和机构获取信息的成本。在政务管理领域，这个问题同样存在。每天，面对来自会议的、汇报的、领导视察的、文件报表的，还有报纸的、广播电视的、人际交往的渠道蜂拥而来的政务信息，政务信息管理者犹于置身于信息的汪洋大海中，无所适从。面对信息泛滥，只有认真学习，掌握信息管理的各种技能，方能为政务管理目标的实现提供强有力的信息保障。

(2)信息污染、信息失真

在信息量猛增的同时，信息的质量也日趋下降，出现了严重的信息污染现象。在社会信息流中，大量的过时信息、虚假信息、失真信息、无用信息，极大地影响信息的利用效率。

在真实准确的信息与模糊不全的信息相互混杂，有效的信息和过时的信息同时会聚时，劣质的信息反而掩盖了真实有益的信息，使得相对的信息资源反而减少了，从而进入一个一方面信息过剩，另一方面信息匮乏的怪圈。

在政务信息管理中，这种现象比信息泛滥还要严重。报喜不报忧、造假账、假大空的报告等现象比比皆是，由此形成的过时信息、虚假信息、失真信息在政务管理系统中严重存在。要治理这个问题，首先要从政务管理者的思想素质入手，其次要辅之以政务管理的法律、法规和制度。

(3)信息侵害

信息侵害包括在线信息侵害和非在线信息侵害。在线信息侵害指的是计算机网络信息所受到的侵害，诸如计算机病毒的侵害，或者是密码被破译、重要信息被窃取，或者是账单被篡改、存款被盗，或者是计算机系统被破坏以致系统瘫痪等。非在线信息侵害指的是通过人员调动、媒体宣传报道、间谍等途径使信息被窃。

信息侵害在政务信息管理中显得格外重要。因为政务信息有许多涉及国家机密，一旦受到侵害，将会危及国家利益甚至国家安全。

(4)信息资源分布和流通不均衡

从世界范围来看，占世界人口不过30%的北美、欧洲、日本和俄罗斯，却拥有世界电话总量的91%、收音机的83%、电视机的80%、报纸的28%、图书出版的83%、邮件的95%。从发达国家流入发展中国家的信息量，超过了从发展中国家流入发达国家的100倍。⁽¹⁾信息差距和南北差距一样，造成了新的不平等，成为发展中国家面临的严峻问题。

从国内来看，信息资源的分布和流通也不均衡，据国家统计局国际统计信息中心“中国信息化水平测算与比较研究”课题组公布的数据，北京、上海远远超过了西部地区。我国地区的信息资源分布和流通很不均衡。

面对这一问题，作为政务管理者，应该从本地区的实际情况出发，制定建设本地区信息环境的发展计划。

10.1.3　政务信息环境与政务信息管理的关系

(1)政务信息环境与政务信息管理的平衡

政务信息环境与政务信息管理的平衡是指政务信息管理的行为与政务信息环境所提供的条件相互匹配和协调的程度。匹配和协调的程度高，谓之“平衡”；匹配和协调的程度低，则是不平衡。虽然平衡是相对的，暂时的，会不断被打破，但又会在新的基础上实现新的平衡。政务信息管理就是在“平衡—不平衡—再平衡”的过程中获得绩效的。

政务信息环境与政务信息管理之间的相对平衡，具体表现在以下几个方面：

●政务信息管理适应政务信息环境的现状和水平

这是指政务信息管理职能的确定、政务信息机构的设置、政务信息系统的运行机制和方式等，应该是现有的政务信息环境所许可的，是与政务信息环境的现状和水平相适应的。

一个国家内各个地区的经济状况和发展水平不同，信息环境的现状和水平也就不同，就不能采用相同的信息管理机制和模式。比如，我国东部沿海发达城市提出以信息产业为本地区的主导产业的管理思想，是与其信息环境的水平相适应的。可是西部信息化水平很落后的城市，如果也提出“以信息产业为主导产业”的发展思路就不妥了。

●政务信息管理顺应政务信息环境的发展趋势

这是指政务信息管理的近期目标、长远目标等都应与现有的政务信息环境的发展趋势相一致。因为只有顺应其发展趋势，才能保证在进入新的历史时期后，继续保持与政务信息环境相适应的状态，或者只需要稍作调整即可实现两者的平衡。

●政务信息管理能够创造更优越的政务信息环境

这是指政务信息管理与政务信息环境的平衡中，政务信息管理并非完全被动地受制于政务信息环境，而是通过有效的政务信息管理，可以取得改造政务信息环境的实际成果。这种实际成果就构成了新的信息环境，达到一种新的平衡。

如果没有政务信息管理，这种新的信息环境不会自动产生，或者需要经过很长的时间才会产生。这是政务信息管理与信息环境保持平衡的过程中所表现出来的能动的一面。

政务信息管理与政务信息环境的平衡，不仅是政务信息管理的需要，而且是政务管理系统存在与发展的必要条件之一，是政务管理具有活力和效率的前提。

(2)政务信息环境与政务信息管理的相互作用

政务信息环境与政务信息管理的相互作用，主要表现为政务信息环境的需求以及政务信息管理对这种需求的满足。

政务信息环境的存在和发展，必然地和经常地向政务信息系统提出不同形式的需求，成为政务信息系统的输入信息。政务信息系统经过加工、处理之后，形成决策、计划、法规、措施等信息输出，以满足政务信息环境的需求。政务信息管理与政务信息环境之间的相互作用，就围绕着需求的提出和需求的满足循环往复地展开。政务信息环境的需求，是确定政务信息管理任务的客观依据。

政务信息环境的需求通常包括：广大民众乃至整个民族的发展的需求，信息技术、信息设备、信息基础设施不敷使用的需求，信息传播渠道、媒体亟待发展的需求，政务管理者信息意识亟待提高的需求等。

政务信息管理与政务信息环境的相互作用，还表现为政务信息管理对政务信息环境的利用和改造。政务信息管理在适应政务信息环境的同时，可以积极地利用和改造政务信息环境。政务信息管理存在的全部价值，就在于它在适应政务信息环境的基础上，能够积极地促进形成信息环境的经济基础和国家政权的巩固和发展；在于它对政务信息环境的能动的改造。这种改造有两种发展前景：一种是顺应政务信息环境的发展趋势的改造，另一种是偏离政务信息环境的发展趋势，甚至是背离信息环境的发展趋势的改造。任何政务信息管理中都存在着这两种可能。至于哪种可能会成为现实，则在于当时政务信息管理的内外条件，尤其在于政务管理者的素质、修养和能力。

由于行政权力是国家权力，具有社会的公共权威性，政务信息管理者利用这种权力，对政务信息环境做出偏离，甚至是背离信息环境发展趋势的改造，是一般社会公众所无力抗拒的，这势必给政务信息管理，乃至整个行政管理工作带来损失，是特别需要政务管理者注意并竭力避免的。