一、目标管理的内涵
组织的运作应该围绕目标而不是管理程序展开，管理程序只能告诉组织成员“做什么”以及“如何做”，并不能告诉其应该实现什么样的目标。目标是行动者期望通过一定的行动所实现的结果，它实际上是组织行动者的“灯塔”，为组织的运转指明了方向，使组织成员在实现组织目标的过程中清楚地懂得自己应该做什么，应该怎样做，并且能够准确地评价自己的绩效表现。对于组织管理者而言，目标也为其监控组织成员的行为以及掌握组织目标的完成情况提供了便利条件。一个有效的目标应该满足四个方面的条件，即行动者期望的行为结果是什么；这种结果应该能够用量化的指标表示；应该包括实现目标的时间表，借助于时间来掌握目标的进展情况；实现目标所需要的成本也需要考虑进组织目标的制定之中，超出了行动者承受能力的目标是很难实现的。目标的质量高低程度直接制约着目标管理的成败。为了保证私营部门成功地实施目标管理，德鲁克认为，以追求最大利润作为事(企)业目标的理论必须摒弃。他明确指出，新的事(企)业目标应是“任何企业都具有八个重要领域，必须为每个领域制定努力目标。这八个领域是:在市场上的地位、革新、生产率、物资及财产、盈利性、经营人员的能力及其培养、工人的能力及态度、对社会的责任”[1]。
就目标管理的内涵而言，研究者对其有着各种不同的界定，“目标管理”乃是企业内上下级主管利用会谈，自我设立其重要工作目标，自我控制其工作进度及自我评价其工作效率，使员工于工作完成后得到满足感，以激励员工之责任心与荣誉感，发挥工作潜能，而增进企业效率。[2]日本学者猿谷雅治等则将目标管理看作是一种为达到整个公司的目标，把所有部门的努力集中在一起，用最佳的方法，在最短的时间，花最少的费用来提高效益的管理方法。[3]
结合研究者对目标管理内涵的理解以及目标管理方法在行政管理活动中的应用，我们可以将“政府目标管理”界定为:国家行政机关为了实现行政管理目标而采取的一种以目标为导向，以人为中心，注重自我参与和自我控制，管理者和被管理者共同参与管理目标的制定、执行和评估的管理方法。
虽然研究者们对目标管理的内涵各有侧重，但是关于目标管理本质的看法却趋于一致。在他们看来，目标管理的实质在于:
1.与传统管理方式不同，目标管理以Y理论、结果管理以及自主管理等为理论依据，强调对组织成员创造性的尊重和发挥，鼓励组织成员积极参与组织目标的设计和实现过程。
2.目标管理强调依据目标的实现程度来对组织成员进行奖惩，而不是以组织成员对工作程序的遵守以及工作投入等带有主观性的指标来衡量组织成员的努力程度。所谓目标管理，根基就建立在这个注重成果的工作方式上。[4]
3.注重授权，为了有效地实现目标，组织管理者必须通过授权的方式鼓励组织下属成员参与到目标的实现过程，通过观察目标的实现程度来控制和引导组织下属的行为。
4.目标管理是一种自上而下和自下而上的目标制定和实现过程，强调组织目标、组织部门目标和个人目标的结合，在三者结合最为紧密的地方，目标实现的可能性就越高。依靠组织管理者的强迫和威胁来要求组织下属接受管理者设定的目标，违反了目标管理有关组织成员参与的精神。
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