美国南方的库帕斯克里斯蒂市和纽艾塞斯县

美国南方的库帕斯克里斯蒂市和纽艾塞斯县

鉴于美国实行的是地方自治制度，因此，不同地区的地方政府治理也各有自己的特色。笔者在进行美国地方政府治理的案例研究时，挑选了不同地区的地方政府作为研究对象，以期使研究结果更加全面、有代表性，同时也为国人更全面地了解美国地方政府的运作，提供不同的范本。库帕斯克里斯蒂市可以说是美国最南部地区地方政府的一个代表。

一、历史和管理模式

库帕斯克里斯蒂市(City of Corpus Christi)位于美国得克萨斯州南部，紧靠墨西哥湾，在纽艾塞斯县(Nueces County)境内，是该县最大的城市，距墨西哥仅2个小时车程。2003年该市有人口28万。1519年西班牙探险者Alvarez Alonzo de Pineda到达这里，将此地称为“基督的身体”。1838～1839年，商人Henry Lawrence Kinney在这里建立了移民点，使这里成为一个贸易港口。1845年7月，在美墨战争中，美国军队在Zachery Taylor将军的率领下，占领了这里，直到1846年3月撤走。1年多后，这里正式被称为库帕斯克里斯蒂市。1852年9月9日，库帕斯克里斯蒂市举行了第一次市政选举，Benjamin F.Neal当选为第一任市长，并于当天召开了第一次市议会(City Council)会议。从1852～1904年，该市的市议会由5至10人组成，包括市长。1909～1957年，市长和市议会固定为5人。1957～1981年增加为7人。1983年到现在为9人，8名议会议员，再加上市长。

库帕斯克里斯蒂市在1876年正式通过了《城市章程》(City Charter)。从1944年10月至今，该市采用的政府管理方式是“市长+市议会+市经理”的模式。1945年1月16日，Jack Speer先生被市议会聘任为第一位市经理。

库帕斯克里斯蒂市实行的是代议制的政府体制。市议会(City Council)是该市的立法机构，它目前由9人组成，全部由选民直接选举产生，其中5个选区各选举产生1名议会议员，另外3名由全市普选产生，再加上市长，任期2年，最长任期不能超过4届。城市的任何事项必须有5人以上的议会议员同意，方可执行。特殊事项必须有2/3或者3/4以上的议员同意，方可执行。市议会任命市经理、市政秘书长、市法院法官。每位市议会议员每年可以从市政府那里领到6 000美元的补贴，市长每年的补贴是9 000美元。很显然，这里的市政议员和市长都有自己的职业，作议员和市长只是他们的兼职。所有的市议员都不能在政府里兼职，也不能从政府官员中产生。

在库帕斯克里斯蒂市，产生5名市议会议员的5个选区也是次一级的管理区域，每个区域下又有数量不等的居民区。这些次一级的管理区域和居民区的日常管理工作，都是由居民义务承担的。这就不可避免地会带来社区工作管理力度较弱的问题，居民对他们住地附近的道路维修、社区安全等有意见。为改变这种状况，2003年，库帕斯克里斯蒂市开始在部分社区实行“社区服务计划”，由市政府投资，加强居民区的安全保卫、道路维修等方面的工作。该市准备每年对一部分居民区实行这个项目，以逐步改善基层社区的面貌。

在库帕斯克里斯蒂市实行的“市议会+市经理”的地方政府管理模式中，由选民直接选举产生的市议会和市长一起制定政策和决定什么事情要做，由市经理及其行政机构来执行。在市议会下面，设有51个专门的理事会和委员会，共有500多名市民作为志愿者在这些专门的理事会和委员会里为城市的立法机构的决策提供咨询服务。这些理事会和委员会的成员由市民自我申请，任期2～3年不等，领导由市议会任命。这其中最重要的是“城市计划委员会”。按照库帕斯克里斯蒂市的《城市章程》有关条款规定，该委员会由9人组成，由市议会任命，任期3年，负责对包括财政预算、土地规划使用、资本项目开发、信息收集、今后5年的发展等有关城市全面发展的各个方面的计划提出建议，参与修改，对城市发展起重要的咨询和监督作用。2003年该市被“全美市民联盟”评为全美国10个最佳社区之一。

在库帕斯克里斯蒂市经理下面，分设有4个市经理助理，由市经理任命，他们分别分管文化、财政、社区服务和公用设施。该市行政部门共有28个，全日制工作人员3 220人(不包括教师)。这样，每1 000个居民有公务人员11.5人。另外，政府雇有长、短和季节性政府雇员3 606人。

库帕斯克里斯蒂市目前建有2个工业开发区。2004年还将建立一个，预计可以吸引4 800万美元的私人投资。该市已经成为美国40个可以分享170亿美元联邦税收优惠的开发区城市之一。

二、决策

一个简单的事例可以说明在库帕斯克里斯蒂市决策是如何做出来的。2003年他们在讨论2003～2004年的财政预算案时，其决策程序如下。

1月30～31日，预算管理部门对所有参加预算编制的人员进行统一的软件使用培训。

2月17日，预算管理部门将分步编制的预算编制工作手册发至各个部门。

3月3日，各个部门领导将制定的预算收入报告上报给预算管理部门。

3月22日，预算报告中的支出部分上报给预算管理部门。

4月14日，预算报告由市经理修改、审定。

4月15～17日，召开市政府内部的预算报告听证会。

4月29日，市议会例会———讨论年度财政政策。

5月6日，市议会重新开始审议。

5月27日，市议会例会———向议会提交财政预算报告概要，第一次预算案讨论。

6月10日，市议会例会———讨论一般资金预算和今后5年财政规划，第二次预算案讨论。

6月17日，市议会例会———公用项目预算和企业基金，第三次预算案讨论。

6月24日，市议会例会———公共服务预算和专项收入，第四次预算案讨论。

7月8日，市议会例会，就预算概要进行讨论和修改，公开听证。

7月15日，市议会例会，一读，预算接受法定程序，预算概要的讨论和修改。

7月21日，接受2003年确定的财产估价目录。

7月22日，市议会例会，二读，预算接受法定程序，将2003年确定的财产估价目录提交市议会。

8月1日，新的财政年度开始。

8月4日，将确定的有效税率在当地的《号角时报》上公布，并将2003年确定的财产估价目录提交给市议会。

8月20日，市议会例会，一读，接受财产税税率法定程序的两个部分:债务和财政运行。

8月27日，市议会例会，二读，接受财产税税率法定程序的两个部分:债务和财政运行。

从这个决策过程中我们可以看到，透明公开、公众参与、程序公正、符合法律规定是美国地方政府决策的特点。

三、财政体制及其运作

库帕斯克里斯蒂市的财政年度从头一年的8月1日到第二年的7月31日。财政预算收入主要来自财产税和消费税，两者合计在政府一般性收入中占了50%。该市的《城市章程》规定，财产税的税率最高不能超过每100美元征收0.68美元的水平，2003～2004财政年度，库帕斯克里斯蒂市的财产税税率是每100美元征收0.644175美元，其中72.4%属于政府的一般性收入;另外27.6%用于偿还该市债务的本金和利息。这个税率并没有包括将要支付给学校的费用(参见下文)。2003～2004财政年度，库帕斯克里斯蒂市的消费税税率将近2%。

库帕斯克里斯蒂市每年的财政收入主要来自6个地方:一是一般性收入(General Fund);二是企业收入(Enter-Prise Funds);三是内部服务收入(Internal Service Funds);四是债务收入(Debt Service Funds);五是特定收入(Special Revenue Funds);六是信用收入(Trust Fund)。

2003年该市财政预算的总收入为4.665亿美元，其中包括:一般性收入1.466亿美元，占31.4%;企业收入1.660亿美元，占35.6%;服务收入0.624亿美元，占13.4%;债务收入0.607亿美元，占13.0%;特定收入0.307亿美元，占6.6%;信用收入909美元。

在一般性收入的1.466亿美元中，财产税收入占26%;消费税收入占24%;固体废物处理收入占14%;特许收费占11%;工业开发区收入占4%;退款和补偿款占5%;其他收入(包括罚款、行政收费、法院收费、银行利息、发放许可证等)占16%。

2003年该市财政预算的总支出为4.65亿美元，其中包括:工资1.427亿美元，占30.7%;材料和办公用品5 319.8万美元，占11.4%;合同服务8 502万美元，占18.3%;政府内部各部门费用3 341万美元，占7.2%;债务支出1.02亿美元，占21.9%;环境文化保护796万美元，占0.017%;交通支出3 246万美元，占7.0%;资本项目支出659万美元，占0.014%;学术活动和培训98万美元;其他支出75万美元。

一般性收入的支出项目有:工资9 188万美元，占62.8%;材料和办公用品744万美元，占5%;合同服务1 665万美元，占11.5%;政府内部各部门费用1 757万美元，占12.1%;交通支出894万美元，占6%;环境文化保护320万美元，占2.2%;学术活动和培训38万美元;资本项目支出7.5万美元;其他支出51万美元，占0.35%。

在支出项目中，库帕斯克里斯蒂市用于提供公共产品和公共服务的支出在总收入和一般性收入中，都占有重要的份额。2003年这种支出在总收入中占了近20%;在一般性收入中也占了近25%。需要注意的是，这些支出还只是该市在公共产品和公共服务方面日常运作的费用，对于新的公共基础设施建设的资金来源，则另有渠道。

2003年库帕斯克里斯蒂市有政府工作人员3 220人，其中包括警察和消防队员969人。另有长、短和季节性政府雇员3 606人。在该市的一般性财政收入中，其中75%用于人员的工资与福利。

得克萨斯州对地方政府没有一般的转移支付制度，但是州政府和联邦政府(大多通过州政府中转)每年都有对地方政府的专项转移支付资金，用于地方的特定项目。到2002年7月31日上一个财政年度结束，库帕斯克里斯蒂市一共从州政府得到各种专项转移支付资金769.6万美元，占该市财政总收入的1.6%。从联邦政府得到各种专项转移支付资金7 910万美元，占该市财政总收入的16.9%。

在大型公共基础设施(如:体育馆、图书馆、学校、主要道路和海边大坝等)的建设上，库帕斯克里斯蒂市主要依靠在资本市场上筹集资金，通常的做法就是出售政府债券。这也是美国地方政府进行基础设施建设的主要筹资方式。位于纽约资本市场的债券评估公司会根据该市信用程度、税收规模和还款能力，对他们的债券进行评级和规定发行规模，在市场上公布，供购买者参考。库帕斯克里斯蒂市在14年前出售过建设债券，为当时的城市基础设施建设筹集到了资金。现在该市为了建设新的体育场、扩建机场、新修拦海潮大坝，正在准备出售新的政府建设债券。

四、学校的管理和教育委员会

库帕斯克里斯蒂市共有各类学校62所。其中小学40所;初中12所;高中5所;特殊学校5所。2004年全市共有教职员工5 350人，其中教师2 498人;管理人员154人;各项目主管137人;图书馆员43人;工人54人;校长、副校长120人;护士63人;其他辅助人员2 281人。2004年全市共有学生39 200人。学生与教师的比例大约为15∶1。

在库帕斯克里斯蒂市，学校的管理是完全独立于市政府和县政府的。这也是美国地方政府在学校管理上的一个特点。该市独立的学校管理区(Independent School District)最早成立于1909年，现在的领导机构是由7人组成的教育理事会(The Board of Trustees)。这个理事会对学校管理区的所有事务负总责，并对学校管理区的政策制定、课程安排、主要支出和项目建设拥有最终的决定权。教育理事会还有权聘任学监、各学校的校长和副校长、秘书和助理秘书。教育理事会成员由该市选民直接选举产生，任期4年，7人中4人从该市的4个选区选举产生，另外3人在全市选举产生。他们担任这个权力和责任都十分重大的职务没有任何报酬，完全是志愿者，并依靠自己另外的职业养家糊口。所以，教育理事会的会议一般都安排在晚上，每个月开会2次。

2003～2004财政年度，库帕斯克里斯蒂市学校管理区共获得经费2.323亿美元，其中地方财产税占44.9%，其他地方资源占1.6%，州政府的转移支付占52.8%，联邦政府的转移支付占0.8%。2003～2004年学校管理区对库帕斯克里斯蒂市72.03亿美元的净资产(企业和居民的财产)征收财产税，平均税率是每100美元财产征收1.59美元，其中92.7%用于学校管理区的日常运作，另外7.3%用于归还债务。可以看出，州政府在基础教育这种公共服务项目上，对地方政府的支持是强有力的，从而保证了地方基础教育的质量和规模。在支出中，教职员工的薪金和福利支出为1.974亿美元，占总收入的84.98%。

五、与纽艾塞斯县的关系

库帕斯克里斯蒂市位于纽艾塞斯县(Nueces County)境内，但是它与纽艾塞斯县同属于地方政府，并不是上下级关系，而是平等的民主合作关系。在政府职能上，它们既有分工，又有合作。

得克萨斯州有254个县，县政府一般由1名法官(County Judge)主持的由5人组成的法庭(County Commissioner Court)来领导(包括法官)，他们拥有县域内所有经济、行政与法律的最高权力。他们的办公地点也称为县法院(County Courthouse)。但是，这里的法官不是通常意义上的案件审理者，而是事实上的县政府的最高行政长官;这里的法庭并不是专门审理案件的，而是一个管理委员会;这里的县法院也不仅仅是审理案件的地方，而主要是县政府的办公地点，只不过它们叫这个名称而已。县政府的法官由县里的选民直接选举产生，另外4人则由县里各1/4的选民直接选举产生，他们任期4年。县政府的其他主要官员，除了审计长是由选举产生的8名地区法官任命，任期2年，并不受县政府5人委员会的领导之外，其他官员都是在县里由选民直接选举产生。

库帕斯克里斯蒂市虽然位于纽艾塞斯县境内，但是该市的日常行政管理并不受县政府的领导，它独立行使自己的权力，对该市范围内的各项事务行使自己的管理权。纽艾塞斯县政府的日常管理范围只涉及库帕斯克里斯蒂市范围以外的其他地区。在财政上他们也是分开的。这是他们的分工。

但是，有些事务是由县政府统一管理的。包括:各种执照和证书的发放，如驾驶证和汽车牌照、结婚证、出售酒类饮料许可证、出生和死亡证书;选举、地区法院事务(高于县法院和城市法院)等。纽艾塞斯县政府还下设了28个专业委员会，人员由库帕斯克里斯蒂市政府和纽艾塞斯县政府共同任命。参加这些委员会的成员虽然大多是义务志愿者，既没有工资，也没有行政执法的权力，但是他们在协调和沟通市和县的关系上，起着促进的作用。例如，县的市民卫生和福利咨询委员会就是一个有双方官员参加的委员会。该委员会有11名成员，其中5人是县政府最高委员会成员，另外5人来自库帕斯克里斯蒂市议会，还有1人由市和县政府共同任命。委员会选举自己的主席和副主席，并与市和县的公共卫生以及人类服务部门的领导密切合作。在其他领域里，这样的合作也很多。

从我对库帕斯克里斯蒂市政府运作的考察，可以看出，它除了具有美国地方政府治理的一般特点之外，与其他地方的不同在于:在财政运作上，他们不仅享有部分的消费税征收权，2003～2004财政年度，该市的消费税税率将近2%，而且该市独立的学校管理区在财政上是与市政府分开并独立运作的。州政府对市政府的转移支付较少，2002年只占该市财政总收入的1.6%，但是对独立的学校管理区的财政支持力度很大，2003～2004年达到了实际支出的52.8%。

主要参考资料

1.City of Corpus Christi.

2.City of Corpus Christi Texas:City Charter.

3.Corpus Christi 2003 Annual Report.

4.Corpus Christi FY 2003～2004 Adopted Budget.

5.Who Does What in Texas County Government?

6.Brief Facts 2003～2004，Corpus Christi Independent School District.

7.与库帕斯克里斯蒂市Assistant Director of Management＆Budget－Capital Project Mario Tapia先生的访谈记录。

8.www.co.nueces.tx.us

10.www.cctexas.com和www.corpuschristichamber.org.

9.www.corpus－christi.k12.tx.us