第二节 社会组织治理学术研究综述
在中国现代化社会转型进程中，各种新与旧的混合是转型社会的突出性质，尤其是民生问题成为目前社会各界关注的焦点，国家在“十二五”规划中也已开始了国家发展战略的转型，实现由一部分人先富起来逐渐转向共同富裕，全民共享社会发展成果；社会发展由“GDP”理念转向保障和改善民生的发展理念。在改善民主、促进社会发展，介于政府、市场赢利组织的第三方（即社会组织）成为一个重要组成部分。对于社会组织在社会转型，尤其城乡统筹发展的新时期如何发展便成为社会各界关注和深思的重大课题。
1.社会组织研究理论基础
对于各种民间社会组织的作用，早在19世纪初黑格尔在《法哲学原理》中就给予肯定，指出同业公会作为一种社会组织形式，对于个体获得承认有积极意义，使个体能在同业公会中参加一些公共事务，可以达到“自觉的和能思考的伦理”；另一方面，自治团体和同业公会这些社会组织对于国家也具有重要的意义，它们的存在能自下而上的对政府和官吏进行监督，这种监督是自上而下的监督难以顾及到的[33]。法国思想家托克维尔在考察了美国结社后，对于结社这种民主与自由给予赞许，认为美国的居民从小就知道必须依靠自己去克服生活的苦难。他们并不信任政府当局，只在迫不得已的时候才向它求援。社会有自发的各种组织，来解决他们共同的事务，比如反对各种道德败坏行为的组织。为促进公安、商业、工业和宗教，也建有各种社团。人们的愿望可以通过私人组织的强大集体的自由活动得到满足[34]。
20世纪80年代以来，社会各界越来越多地注意到社会组织在社会发展中的作用。美国莱斯特·萨拉蒙认为：社会组织在世界各国的发展表明，一个由或所发动的全球性的“社会团体革命”正方兴未艾，它对21世纪所具有的意义，如同民族国家的兴起对20世纪所具有的意义一样重大[35]。对于社会组织产生及存在的理由国际上有四大学说：市场失灵说(contract-failure theory，1980)[36]、政府失灵说(government-failure theory，1974)[37]、第三者政府说(the third-party-government theory)、志愿主义说(Voluntarism)[38]；也从不同维度解释社会组织壮大及发展趋势出现了四种相互补充的解释范式：政治经济学范式(The Political economy Human Science)[39]；组织生态学范式(organizational ecology)[40]；新制度主义范式(Neoinstitutionalism)[41]；开放、多元福利范式(Mixed，opened systems)[42]。
随着改革带来的社会空间越来越大，国家不愿意或没有充足的能力像以前那样提供服务和承担功能，这些组织从政党——国家手中获得了一定程度的自主性。它们不仅把社会利益表达给政策过程，而且还承担了国家和社会之间联络人的角色[43]。这些非政府组织的兴起如何影响了国家与社会的既有关系，学术界有两种不同观点。一种观点是市民社会理论，认为社会组织起到了自由表达和社会参与的作用，为人们提供了表达和社会参与的新空间。市民社会论是多元主义模式的反映，认为中国近年来随着公民社会的发育与成长，国家与社会的日益分化导致社会自主资源增加，新型的国家—社会权力均衡将会出现。另一种观点是国家法团主义[44]，认为社会组织的兴起只是一种表面的繁荣现象，其实它是政府有目的、有计划的策略，是政府治理社会的一种新的、隐秘的、不那么显见的方式。国家主动地在发展新的治理工具和治理技术，社会组织就是一种新的、可能的社会治理技术和工具，国家通过社会组织进行社会治理。在法团主义制度的总体形态下有一系列不同类型的制度结构。自由式的或是社团化的法团主义(liberal and societal corporatism)和权威式的或是国家化的法团主义(authoritarian or state corporatism)。前者是各个组织的高层领导人需要对本组织的成员而不是对政府负责，同时政府也无权就各方协议的条件直接下达命令。这类组合制度所体现的是制度化的协商((institutionalized bargaining)，这种协商由各方自愿进行，力求既能平衡各个集团自身的利益，同时也能增进公共福社。后者是国家决策权主要由政府来掌握，甚至连法团主义组织都要由政府来创建并管理。政府还掌握了随意指定或罢免这些组织的领导人的权力。这类“代表性组织”(representative organizations)通常起着防止独立的群众组织兴起的作用。国家法团主义的基本特征是自上而下的控制。它们都认为在社会组织之间需要共识与协调，这同强调集团间相互竞争与冲突的多元政治的利益集团模式形成了鲜明对照。这种法团主义的政治结构，“通过一种代表制度，将有组织的社会经济生产者团体整合起来，形成有组织的合作与互动，并实现社会的动员与控制”[45]。晋军认为市民社会理论低估了国家在市场转型过程的学习、调整和适应能力，而国家法团主义理论又忽略了社会组织的能动性，表面上社会组织与国家的合作恰恰是社会组织的一个策略性选择。因此，在社会组织的兴起过程中，自上而下和自下而上两种力量同时在起作用，相互交织在一起，形成一种张力，正是这种张力决定社会组织的兴起会不会成为一种真正独立的力量[46]。中国学者张静认为法团主义是指一种体制现象:代表功能利益的垄断组织与国家之间建立常规协商关系，它们为有关的公共政策提出意见，作为交换国家要求它们必须说服其成员与国家合作来实现政策的有效实施[47]。
“法团主义”论者认为改革开放后中国社会的权力结构正在发生新的组合，国家体制与社会力量之间正在形成一种多边合作、相互依赖的关系，进一步模糊与淡化了国家与社会的分野。安戈、陈佩华认为国家法团主义理论为中国的变化提供了更为准确的模式。中国在放松自己对经济的直接行政控制的同时，试图以松散的法团主义制度网络来覆盖范围广大的经济或非经济领域，并且经济越是分散化，作为新的控制手段的法团主义协会便越是增加。然而，在中国政府建立并健全新的法团主义结构的同时，却有另外的力量在破坏和削弱中央政府对这类机构组织的控制。中国采用的国家法团主义制度并非加强国家对经济与社会的控制的手段，而是起到了减轻国家紧密控制的作用。它体现了从共产党发号施令的直接统治到部分通过代理人或代理机构来统治的转变。因此，不是独立组织的兴起，而是权力从中央逐渐下放，从而扩展了某些现存政府机构以及群众团体的运作空间，并且这些团体在法团主义制度框架中争取到日渐增多的活动空间[48]。有学者通过对中国社会群体的研究，如农民、失业者、消费者、行业协会、工会、特殊利益团体(如环境保护组织、动物权利组织等)，认为中国国家与社会之间的权力平衡发生了根本的变化，这些社会群体开始寻求利益表达，出现了自主性倾向。国家必须面对来自社会的呼声，不管是维持经济的持续增长还是重塑合法性和民众支持都离不开与社会的对话[49]。国家主导公民社会是中国的特色，国家建立无数个组织和团体来充当维持国家运转的机制。新的社会组织不反对国家，而是成为国家附属的一个部分，国家以不平等的伙伴关系来决定社会组织的合法性和形式[50]。有学者认为与全能主义国家的三大群众组织—共青团、妇联、工会主导社会空间相比，改革时代出现了一些新兴的社会组织，比如行业协会、职业协会、学会、社会组织(基金会、慈善组织、休闲俱乐部、环保组织等)。在市场化改革过程中，在社会经济领域，社会组织得到了迅猛发展。由于受中国政府的管制，中国社会没有发生从国家法团主义向社会法团主义的转变，中国社会组织在不同领域，其自主程度是不同的。并从政治敏锐性和有利于市场化改革两个维度对中国的社会组织进行了分类[51]。有学者针对用法团主义框架来理解中国的国家与公民社会的关系提出了批评，认为专门关注国家统治(state-dominant)理论，甚至更为关注社会合作主义概念中“以社会为中心”或国家主导公民社会，其风险在于掩盖了中国变革的动力以及忽视社会组织有能力影响决策过程或追求其成员的利益。尽管国家表现出对社会组织实施广泛的正式控制，但是实现这种控制的能力受到了制约。社会组织已经设计好策略与国家进行谈判，以使其成员的利益最大化。国家与社会组织之间已经形成了复杂的互动。合作主义的分析框架之所以存在缺陷，其根本原因在于它所分析的对象是“一个移动的靶子”（a moving target)，国家与社会都处于转型当中。即使对于那些社会自主性非常高的社会组织，也不得不与政党—国家之间建立紧密地联系。当然，在实际运行当中，这些社会组织也力图“嵌入”(embedded)到国家体系，在地方层次，地方政府与社会组织之间的关系尤其是如此[52]。有学者以环保组织、教育和计划生育等领域的组织为例，讨论社会组织与国家之间的谈判，认为国家与社会组织之间的关系是多层次的。国家执行政策能力的持续下降以及社会组织开始运用灵活的战略来与国家谈判，这些战略包括消解国家的控制力或利用国家控制来追求组织的利益[53]。
2.社会组织功能研究
1995年北京世界妇女大会的召开及其间举办的“世界妇女大会NGO论坛”成为社会组织概念传入中国的标志。西方有关社会组织的各种理论、学说传入中国，很快就被中国学界接受，并从不同角度展开研究[54]，专门研究社会组织的机构也相继增多，如现在不仅清华大学、北京大学成立了专门的社会组织研究所[55]或类似的研究机构[56]。许多研究者考察了社会组织者作为国民收入再分配者(redistributional role)、民主价值的维护者(value guardian)、倡导者(advocacy role)、社会革新者(role in innovation)、社会道德表达者(expressive role)等多重角色，考察社会组织在不同历史时期的角色变迁，并预测在未来历史时期的角色及功能[57]。社会学者Dimaggio (1990年)与Anheier(1997年)从资源依赖、组织形态与制度主义观点审视社会组织的组成与规模及其跨国比较的差异；哈贝马斯(1999年)，Salamon (1992年、1997年)从社会组织的政治与社会功能出发，构造包括社会组织在内的“三元模式”社会结构[58]；有的研究主要关注社会组织的目标与功能，描述社会组织的显性角色及隐性角色，一致认为社会组织最显著的角色是社会公益服务的提供者(social service Provider)[59]。许多学者也以“非政府组织”等名称研究社会组织的功能[60]。
对于社会组织的功能除了以上从整体研究以外，还从一些专门的社会功能进行了研究，例如对社会福利领域社会组织的研究[61]。这些研究都对于社会组织在城乡统筹发展中也有一定的借鉴意义，取得了丰硕的研究成果，但对于社会组织在中国城乡统筹的研究有待进一步深入。
3.社会组织治理理论研究概况
社会组织“治理”的概念最早萌芽于20世纪60年代高等教育的先例中。根据wood(1996年)的研究，当学校的行政人员未能解决其与教授团、学生、或其他利害相关者之纷争时，学校的治理董事会通常有权介入其中，并以最后仲裁者的身份解决纷争。就此看来，治理所隐含的意味远超过行政、管理以及执行[62]。现在治理概念内涵大为拓展。
对于其内涵的界定，国外学者从不同角度进行了研究。美国著名学者Young认为“治理已成为非营利组织能否有效运作的首要课题”[63]；Hult与Walcott认为治理是探讨在整个过程中，有谁参与、如何互动以及如何决策的问题[64]；行政学者Gies，Ott与Shafritzs认为:“治理是一种监督与管理，当一群人为了非营利的目的，共同筹组法人团体时，治理的功能便已产生。”[65]Saidelr认为:“在非营利部门，治理一般是指董事会成员和执行长发挥关键作用的行动领域，……它与目标、基本的组织活动、决策、参与者以及环境有关”[66]；Lyons，认为“治理包括一种特殊的管理。治理者们负责组织的整个方向。治理不可避免地包括大量责任和判断。从法律的角度来看，治理者对组织负责，他们负责组织干什么，怎样干和怎样干好。他们还负责保证组织依法履行自己的义务。尽管治理者负有如此重要的职责，但是通常他们是以志愿者身份参与非营利组织的治理，董事会成员只是一份兼职工作，通常一个月参加一次董事会”[67]。
对于董事会型的社会组织治理研究，Saidel等提出社会组织的治理模式，由执行委员会和董事会成员共同行使社会组织的治理功能，通过研究将董事会与执行长在治理角色上的行动层次分为高低两组，进而构成社会组织的四种治理形态:共享式治理(shared governance)、由执行长主导的治理(staff-dominant governance)、由董事会主导的治理(board-dominant governance)、旁观者式治理(bystander governance)[68]。Kramer认为社会组织治理过程中的决策权力分配并非如规范分析所期望的那样由全体董事共同分享、行使，而是由董事长、执行委员会或执行长等少数人控制，大部分的董事会仅是政策核准的机构，政策规划来自专业职员或执行委员会成员，专业职员与董事会之间的关系往往因资金来源、服务事项的专业化、技术性、复杂化及官僚化等因素的影响形成不同的权力消长关系[69]。Carver在社会组织中运用政策治理理论分析董事会与执行长的权责划分的必要性[70]。Werther等根据社会组织董事会的演进可以分为创立期、成长期和成熟期三个阶段进行研究[71]。Young就指出学界对社会组织治理的论述一般而言是以董事会的角色及运作为探讨核心[72]。Steane认为社会组织董事会是组织和外界接触的桥梁，董事会对组织负有最终的责任[73]。Saidel认为董事会是社会组织治理结构的重要组成部分，可以看作是对受益人的剩余索取权要求的代言人[74]。Sandrich也认为“非营利组织的治理主要集中在非营利组织董事会的激励机制上面”[75]。Mathiasen认为社会组织理事会的运行将根据组织所处的生命周期表现出不同的治理特征，理事会将经历三个运行阶段:理事会组建阶段、理事会治理阶段、理事会制度化阶段[76]。
对于中国社会组织治理研究，赵黎青提出中国NPO健康发展将会遇到来自以下四个方面的威胁:“违背NPO组织非政治化原则的政治追求，组织运作及行为的非法化，组织和个人的腐败行为，以及狭隘的小农意识等障碍。”[77]以王名为代表的许多学者认为中国社会组织治理首先需要改善外部治理环境，尤其是法律环境[78]。王绍光对加强基金会动员捐款的能力时，认为“最关键的是提高潜在捐款人对基金会的信任。而信任的基础必须是健全、透明的基金会内部机制。”[79]邓国胜主张构建中国社会组织问责机制，以确保公益组织的诚信及服务的有效性[80]。李虹则提出了公信力制度建设的五道防线。[81]陈林从法人治理的角度，认为自主治理与协同治理应成为非赢利法人治理的指导思想，奉行以董事会为中心，保障董事特别是独立董事的有效作用，吸纳利益相关者的多方参与，加强信息披露和透明度等若干治理原则，并在此基础上提出了中国非赢利法人的治理结构[82]。钱颜文等通过比较社会组织和营利性组织在行业环境、组织内部、公共关系三个方面的差异，从社会组织法人属性类别的角度对社会组织法人进行划分，对比公司治理结构，构建了社会组织的典型治理结构，分析公司治理结构和社会组织治理结构之间的区别，认为不一致的剩余索取权和剩余控制权以及多监督主体是社会组织治理效率低下的根本原因[83]。马迎贤以资源依赖视角为解释框架，对国外社会组织理事会的相关研究文献进行了梳理，揭示了社会组织理事会的边界跨越职能，分析了资源依赖视角的研究贡献和局限性，并且简要讨论了中国社会组织理事会的现状和发展[84]。非赢利界的失灵正在以多种形式表现出来，利益的驱动、道德的失控、少数官员腐败的侵染使非赢利部门失灵。为此，应该从立法、信息管理、道德机制入手进行治理[85]。
在社会组织发展的外部法律环境方面，陈金罗等指出中国现在的法律环境已经对社会组织的发展构成了严重的制约[86]。
在中国事业单位改革与社会组织发展的关系方面李培林等认为中国的“事业单位”应改称为社会组织，同时依靠健全的法律和“管办分离、分类管理、目标约束、购买服务”的管理方式推动其健康发展，在当前社会主义和谐社会的构建过程中，需要尽快建立和完善中国的社会主义社会组织体系[87]。
在与政府的关系界定方面，陈晓春等基于共生的理念，探讨了非赢利部门如何与政府、企业、个人建立良性互动、共赢的关系[88]。周巍认为社会组织政治参与是指社会组织试图影响政府政策过程的活动[89]。任慧颖以中国青基会为研究个案，考察了中国现实中的社会组织与政府的互动，进而透视出中国社会组织与政府所形成的权威关系[90]。
对于社会组织参与农村治理的研究，俞可平等认为农村社会组织的出现是中国农村推行市场取向的经济改革的必然产物，其参与农村治理从根本上改变了中国农村的治理结构和治理状况，从总体推进了农村的民主和善治[91]。徐勇等认为村委会(为社会组织，他们称之为“草根”组织)所倡导的村民自治的价值在于，它既是对中国民主化进程的缺憾的一种补充，又对中国民主化道路提供了一种经验性范式[92]。
谢遐龄在《对中国NGO的展望》中认为，中国社会发展的主题是发展NGO，由于中国社会的特性，即党组织与社会之一体性，或说党组织是社会之主干，或说社会是由党组织整合而成。因此，中国NGO的发展核心问题是NGO与党纲织之间的关系，NGO与党的关系是NGO发展的决定性因素[93]。
对于社会组织治理研究，源自国外。国外的研究文献从社会组织内部结构诸要素以及和外部社会各要素的关系等方面进行了系统研究，也成就了该领域研究的理论；但国外学界主要以董事会型社会组织进行一般的基础理论的研究，如董事会结构和治理模式。国内的社会组织研究大多关注的是社会学和政治学层面的研究，更多的定性分析社会组织治理的途径，包括法律、财务、社会监督等。许多学者对社会组织参与治理的研究很大程度还停留在理论的研究上，实证研究较少。同时政府对社会组织参与社会治理还存在观望的态度上，态度不是很明朗，缺乏理论上和政策上的支持，影响了社会组织在社会中发挥更大的作用。缺乏对于社会组织的外部治理的研究，其中包括与政府的关系问题，社会组织如何保持自身的独立发展，避免重新成为政府的附属物；与企业的合作问题，如何克服营利的冲动，履行公共责任，如何把握合作的风险与控制等；这些对社会组织治理的影响缺乏完整的理论基础和详尽的、定量的实证研究。而且，在城乡统筹中，学术界对社会组织的期望值过高，认为农村社会组织参与村庄治理对村庄的政治、经济、文化的发展都起了很大的积极影响，但对其参与村庄治理的消极影响也关注较少。
社会组织的发展与研究表明，社会组织可以化解当代社会诸多问题，有效弥补政府社会保障之不足，缓和社会各阶层矛盾，弘扬社会精神文明，推动社会优良道德建设，进而推动社会和谐发展。随着对社会组织和其社会化，以及企业的社会责任现象越来越强的兴趣和关注，对社会组织治理的研究成为社会组织发展的关键。
总之，学界亟须对社会组织治理的概念进行界定，并建立起相应的理论体系，来研究它们的关系，特别是针对中国国情的研究来前瞻性指导中国社会组织治理的问题，使社会组织治理的区域性、行业性、特殊性做到具体问题具体对待。
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