立法会调查权并非《香港基本法》明文规定，然而，在当下政制体制下，所应讨论的重点，不再是立法会是否拥有议会调查权，而是立法会应该拥有何种型态的调查权，以及如何行使调查权的问题。立法会调查权的行使、运用尽管可达实现辅助立法及监督行政、影响舆论、教育民众等目的，然而立法会调查权的行使必然具有政治性和准司法性，如何界定调查权范围与界限，以防立法会调查权被滥用，危害《香港基本法》所确立之“权力制衡”制，侵害港人基本权利，实为迫切课题。
（一）香港立法会调查权的范围
香港特别行政区，虽然不可否认，实行的是延续英国殖民统治时期的资本主义制度，原立法局的调查权也正是照搬英国议会调查权而来，但是香港特别行政区立法会的调查权的来源及其行使范围并非从普通法的法理和原则推论而来。香港的政府体制是中国政府根据“一国两制”、“高度自治”和“港人治港”原则量身定制的，因此凡涉及特区政治体制的任何事项，皆没有引用普通法的余地，而必须以香港基本法的法理和解释为准据。香港的宪制惯例、基本法的法理或原则，必须由长时间累积成的港人信念而来，因此引用的前提，必须是该惯例或法理已在港人之间已形成普遍的共识，否则，纵使该惯例或法理在某些先进国家行之有年，但在香港，仍称不上有此惯例或法理的形成，更无援引此一于港人心中尚未形成的惯例或法理之余地。《香港基本法》第66条规定：“香港特别行政区立法会是香港特别行政区的立法机关。”这就说明，香港立法会的立法权属于地方自治的范畴，是中央通过《香港基本法》授予的，而非本身固有。立法会的立法权、财政监督权和对政府的监督权范围和效力以《香港基本法》为准。香港立法会调查权的行使必须符合《香港基本法》所确立的政府体制。《香港基本法》对行政、立法和司法三者职能及权力关系的规定，构成了香港特区独特的政治体制，即行政主导、司法独立、行政与立法既互相制衡又互相配合且重在配合的政治体制。
香港立法会对政府的监督本身是有范围的。《香港基本法》第64条明确规定了特区政府对立法会负责的原则，并且对于如何负责的问题，作了四点规定：（1）执行立法会通过并已生效的法律；（2）定期向立法会作施政报告；（3）答复立法会议员的质询；（4）征税和公共开支须经立法会批准。从文义上理解，政府向立法会负责的事项仅限于以上事项。因此，立法会如果在调查过程中迫使政府官员辞职或提出不信任动议，就超出了法定职权，侵犯了行政长官专属的提名权，破坏了行政主导的政府体制，而且侵害了中央人民政府的职权。“在‘一国两制’方针下，行政机关和立法机关的权力如果能互相有所制衡，使行政、立法两机关能够依照法律正确行使自己享有的职权，并起着互相监督的作用，这将有利于香港特别行政区政治体制的运行，有利于香港的经济发展。”[13]香港基本法第73条第10项规定了立法会“可传召有关人士出席作证和提供证据”,但调查权行使是有前提的，即以在行使基本法上的各项职权时为前提。“传召有关人士出席作证和提供证据”作为立法会职权行使之辅助手段，应在基本法所赋予之权限范围内，始得为之。
《立法会（权力及特权）条例》第9条规定了立法会命令证人列席的权力：“立法会或其常设委员会可命令任何人到立法会或该委员会席前，作证或出示其所管有或控制的任何文据、簿册、纪录或文件。”前款“授予常设委员会的权力，可由任何其他委员会行使，但该委员会须为立法会借决议特别授权就决议中指明的任何事项或问题而行使上述权力者。”固然立法会调查权作为立法会监督机制，其行使对象主要为行政机关，然而，立法会非享有无限度之传召有关人士作证的权力。“一国两制”的原则以及香港行政主导的政府体制于立法会针对行政机关行使调查权时，亦必须适用。依据《香港基本法》第43条规定，行政长官是香港特别行政区的首长，代表香港特别行政区。立法会“以传票通知任何人列席”的权力并不及于行政长官。[14]从文义解释来看，《香港基本法》第73条第10项的“有关人士”,并非“任何人士”,并不必然包括行政长官；行政长官的法律地位高于立法会。而且行政长官有权“根据安全和重大公共利益的考虑，决定政府官员或其他负责政府公务的人员是否向立法会或其属下的委员会作证和提供证据”（《香港基本法》第48条第11项）。
（二）香港立法会调查权的限制
香港立法会调查权的行使，最重要的是明确香港特区立法会调查权的目的和职权范围，不能为调查而调查、为反对而反对。立法会调查权除受自身权限的限制外，还受到下列限制。
第一，权力制衡原则的制约。立法会调查权的行使必然具有政治性。由于立法机关成员代表着社会上不同利益团体，由立法会负责进行聆讯，专责委员会成员亦是按照各党派在立法会拥有议席的比例而分配的，这容易导致党派政治混入调查过程。无论立法会调查效果如何，调查过程通常都会引起公众和媒体的极大关注，因此是建立个人地位和声望的主要工具，同时也加强了议员个人的权力。议员热衷于调查，除了受党派左右，也可能是为了出风头，这些都不可避免地使调查偏离了监督的本意。从香港立法会（包括原立法局）行使调查权的实践看来，立法会调查与司法调查、行政调查往往同时进行，而立法会行使调查权的目的和范围没有得到清楚的界定，调查的结果最终或者与政府调查殊途同归，或者是不了了之，或者是超出自己的权限范围。立法会立法权的行使必须谨慎处理立法与行政、司法的关系。法院有独立的司法审判权，立法会无权干涉，因而立法会调查一般不能针对法院，但法院的司法审判对立法会行使调查权产生很大的影响。
第二，香港居民基本权利的保障。立法会调查权的行使不论是在设定调查对象，抑或是在决定每一种调查措施时，皆不得侵犯香港居民的基本权利。香港立法会最常用的调查方法乃立法会负责进行聆讯，而听证会有权传唤证人前去答复问题。听证前议员首先收集资料和相关文件或访问证人，将所得信息供给立法会议员于听证会上使用，包括听证会上证人可能提出的问题或回答的问题，因此有关证人的保障显得十分重要。而立法会调查的传唤权有强制力作为其后盾，以便在受到证人的抗拒时，能透过强制手段取得所需要的证词及证据，以达到调查之目的，如何在证人的权利与议会的强制手段间取得平衡也是一个复杂的问题。
第三，香港整体利益的维护。可能成为行政机关拒绝提供文件的正当理由者，尚有香港整体利益之维护。根据《香港基本法》，香港特别行政区保持资本主义制度，以保持香港的永久繁荣和稳定，保障香港居民和其他人的权利和自由，构成了香港整体利益。香港特区立法会调查权的行使如超出了《香港基本法》规定的范围，则会造成权力的滥用，将影响香港的稳定和繁荣。
综上所述，立法会调查权制度应予法制化。立法会调查权相关程序，如调查权的发动及个案调查事项的范围、行使调查权的组织、各项调查方法所应遵守的程序与司法救济程序等，应以法律加以规范。而法律规范之组织及议事程序必须符合民主原则，其个案调查事项的范围不能违反权力制衡原则；如就各项调查方法所规定之程序，有涉及限制香港居民权利者，必须符合人权原则、法律明确性原则及正当法律程序的要求。立法会调查权的行使不能毫无节制，因此如何借由精确的法律条文来规范立法会调查权，将是立法会调查权制度的重要课题。
朱孔武，男，1970年7月6日出生，浙江大学法学博士，广东商学院法治与经济发展研究所副所长，法学院教授。广东省法学会宪法学研究会副秘书长；广东省法学会港澳法学研究会副秘书长。
【注释】
[1]香港立法会于2008年11月12日和12月10日通过成立专责委员会的动议，运用《立法会（权力及特权）条例》调查“雷曼事件”与“梁展文事件”。
[2]Nelson W. Polsby, “Legislature”, in Fred I Greanstein, et al.,eds. Handbook of Political Science, Vol 5, Govern-mental Institutions and Processes (Mass: Addison-Wesley, 1975), p. 227-8.
[3]Howard v Gosset (1845) 10 QB 359 at pages 379-380.
[4]J.A.G. Griffith＆Michael Ryle, Parliamentary, London: Sweet＆Maxwell, 1990, pp 92-94.
[5]在制宪会议中，立法部门被认为是国家的“最高调查者”，但Philip Kurland认为，这个名词只是适用众议院在行使弹劾权的唯一权力时，并不表示国会具有全面性侦查的权力(broad power to probe)，这个名词只是殖民时沿袭自英国下议院的传统。See Richard M. Fried, “Executive Privilege”, in Joel H. Silbey（ed）．，Encyclopedia of the American leg-islative system (Chicago: University of Chicago Press., 1994), p.1456
[6]Watkins v. U. S, 354 U. S. 178 (1957)．
[7]徐育苗：《中外代议制度比较》，商务印书馆2000年版，第214页
[8]肖蔚云：《香港基本法讲座》，中国广播电视出版社1996年版，第147页。
[9]参见林纪东：《比较宪法》，台北五南图书出版公司1991年版，第389-390页。
[10]Loch K. Johnson, Investigations, in Donald C. Bacon etc. ed., the Encyclopedia of United States Congress, N.Y.: Si-mon＆Schuster, at 1147-1148 (1995）．
[11]Kalah Auchincloss.Congressional Investigations and the Role of Privilege, 43 Am.CrimLRev.165 (2006).
[12]曾繁康：《比较宪法》，台北三民书局1993年版，第339页。
[13]肖蔚云：《香港基本法的成功实践》，北京大学出版社2000年版，第64页。
[14]“雷曼事件”专责委员会小组委员会主席何钟泰表示，根据《立法会（权力及特权）条例》第九条“命令证人列席的权力”，适用于任何人包括行政长官。《香港基本法》第71条第10项规定，立法会在行使基本法赋予的各项职权时，如有必要，可传召有关人士出席作证和提供证据。2004年立法会“沙士问题专责委员会”曾经要求行政长官出席专责委员会的聆讯，遭到董建华的拒绝。不过，董特首最后同意专责委员会在礼宾府以闭会及不用宣誓的方式会面，提供意见。
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