二、中国的社会保障制度
1949年以后，我国建立和发展了适应计划经济体制的社会保障制度，并形成了较为完整的体系。但其保障的社会性差、运行机制僵化、保障程度低等弊病非常明显。改革开放以后，随着社会主义市场经济的发展，传统的社会保障制度越来越不适应新的体制，因此，20世纪80年代初，我国对社会保障制度进行了全面的改革。经过约30年的摸索和实践，并吸取国际经验，我国已初步建立了以社会保险、社会福利、社会救助制度为主体的社会保障体系。随着我国经济和社会的发展，社会保障制度将逐步规范和完善。
1.中国社会保障制度的建立和发展
中国社会中，社会保障的意识和措施由来已久。孟子曾说，鳏寡孤独“此四者天下之穷民而无告者。文王发政施仁，必先斯四者”[3]。在古代，我国对于老弱病残和鳏寡孤独的照顾采用多种多样的方式，有宗族设立的公产、义田和义仓，也有政府设立的常平仓等。但总体上这些救济措施大多都是临时性的、局部的，作用非常有限。历代政府施赈和实行其他救济的目的，主要是在天灾人祸中安抚百姓。同时，以小农为主体的自然经济特性，也缺乏形成现代意义上的社会保障制度的经济基础。
早在新中国诞生前的1949年4月1日，中国共产党已在东北地区公布实行了《东北公营企业战时劳动保险条例》。建国后，中央人民政府于1951年公布了《中华人民共和国劳动保险条例》。同时，以独立法规的形式，制定和实行了公共卫生保健、社会救济、社会福利等社会保障制度。此后，我国逐渐建立了适应计划经济体制的社会保障制度，并发挥了一定的作用。20世纪80年代初期，随着我国经济体制改革的不断深入，传统的社会保障制度越来越不能适应市场经济发展的需要，暴露的问题也越来越多，社会保障制度的改革便成为必然。从20世纪90年代开始，我国社会保障制度的改革取得了实质性的进展。因此，总结50年来中国社会保障制度的形成和发展过程，大致可分为五个阶段:
第一阶段，从建国初期到1966年，这是我国社会保障制度的创建阶段。
中国共产党在未取得全国政权之前，在革命根据地已开始实行以为人民服务为宗旨的社会保障制度，并颁布了相应的条例法规。如1931年在中央苏区颁布的《中华苏维埃共和国劳动法》、1940年颁布的《陕甘宁边区劳动保护条例》、《苏皖边区劳动保护条例》、《晋冀鲁豫劳动保护条例》，1948年东北行政区颁布的《东北公营企业战时暂行劳动保险条例》等。
1949年新中国成立后，经济萧条、通货膨胀、工人失业等社会问题严重影响了社会的稳定和经济的发展。为保障职工生活，促进经济发展，中央政府在1951年2月颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》（以下简称《劳动保险条例》）。作为新中国成立后的第一个社会保障法规，建立了包括职工养老保险，职工疾病及医疗保健，职工因工致伤、致残、死亡保险，职工生育保险，职工供养直系亲属医疗及死亡保险等多种保险项目；具体规定了保险的实施范围为100名工人职员以上的国营、公私合营、私营及合作经营的工厂、矿场及其附属单位与业务管理机关；铁路、航运、邮电三行业的各企业单位与附属单位。条例具体规定了职工在疾病、伤残、死亡、生育以及养老等方面可以享受的保险待遇。并规定职工享受劳动保险的各项费用，全部由实行劳动保险的各企业行政单位或资方负担。劳动保险费的缴纳由中国各级工会组织办理。中华全国总工会为全国劳动保险事业的最高领导机关，统一负责全国劳动保险事业。中央人民政府劳动部为全国劳动保险业务的最高监督机关，负责监督《劳动保险条例》的实施。
《劳动保险条例》的颁布实施，使我国形成了除失业保险以外的老年保险、工伤保险、疾病保险、生育保险、遗属保险等社会保险体系，标志着中国以社会统筹为特征的社会保险制度已初步确立。
1953年1月，政务院根据当时国民经济恢复任务已基本完成、国家开始社会主义建设的情况，修订了《劳动保险条例》，劳动部又颁布了《劳动保险条例实施细则修正草案》。与1951年的《劳动保险条例》相比，修订后的条例和实施细则草案把实施范围扩大到一般工厂、厂矿和交通事业的基本建设单位及国营建筑公司；同时提高了部分劳动保险项目的待遇水平，如退休费替代率由原来的35%～60%提高到60%～80%，因工死亡丧葬费由两个月的企业平均工资提高到三个月等等；还规定合作社经营的工厂、矿场及其附属单位，按国营企业办法实施劳动保险待遇。1956年，企业社会保险的实施范围扩大到商业、外贸、粮食、供销合作社、金融、民航、石油、地质、水产、国营农场、造林等13个产业和部门，社会保险覆盖了当时各类企业职工的94%。[4]
在企业社会保险建立的同时，适用机关事业单位的社会保险也逐步建立起来。如1952年政务院颁布的《关于对人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家机关工作人员实行公费医疗预防措施的指示》、1955年国务院颁布的《国家机关工作人员退休处理暂行办法》和《国家机关工作人员退职处理暂行办法》、1956年颁布的有关女工保护条例等，使养老、疾病、死亡、生育等主要社会保险项目基本建立起来。
此外，我国政府开始建立社会救济、社会福利和优抚安置等保障制度，如1950年内务部公布的有关革命军烈属优抚工作的五个条例、1950年颁布的《工会法》中对工会在改善职工福利方面的有关规定、1956年全国总工会颁布的《职工生活困难补助办法》、1957年国务院发出的《关于职工生活方面若干问题的指示》等。到1957年末，我国社会保障制度建设取得了重大进展，社会保险、社会救济、社会福利和优抚安置等一系列社会保障法规都基本建立起来，它对保障职工权益、稳定社会生活、促进经济发展起了重要作用。
从1957年至1966年，政府根据实施的情况，对社会保障制度作了一些调整。在养老保险方面，1958年国务院通过了《关于工人、职员退休处理的暂行规定（草案）》和《关于工人、职员退职处理的暂行规定（草案）》，将原来企业与行政事业单位分设两套的退休、退职制度合并为一体。在退休、退职的条件、待遇、标准上也都作了修正，如增加了职工因身体衰弱可以经医生证明提前退休的规定，制定了职工因工作致残完全丧失劳动能力后退休的待遇，适当放宽了退休的一般工龄，对有特殊贡献职工的退休待遇提高5%，进一步把退休制度扩大到供销合作社和部队无军籍职工。
在医疗保险方面，针对企业劳动保险医疗和国家机关公费医疗中存在的浪费现象，1965年中央批转了卫生部党委《关于把卫生工作的重点放到农村的报告》，卫生部和财政部发出了《关于改进公费医疗管理问题的通知》，劳动部和全国总工会发出了《关于改进企业职工劳保医疗制度几个问题的通知》，分别对公费和劳保医疗的整顿作出了具体规定。新规定要求职工就医要收挂号费；营养滋补品除特批外一律自理；职工因工受伤或因职业病住院，本人承担1/3的膳费等。此外，1963年，国务院在批转劳动部的有关报告中，对硅肺病人的生活待遇和保险福利等也作了具体规定。
在精简下放职工的安置方面，1962年国务院颁布了《关于精简职工安置办法的若干规定》和《关于精简退职老职工生活困难救济问题的通知》，规定凡精简下来的老弱病残职工，符合退休条件的作退休安置，不符合退休条件的作退职处理。对家庭生活有依靠者，发给退职补助费；家庭生活无依靠的，由当地民政部门按月发给相当本人原工资40%的救济费。同时，对大量“大跃进”时期从农村招收的工人也采取了精简回乡的措施，规定了相关的待遇。
1960年7月，全国总工会制定颁布了《关于享受长期劳动保险待遇的易地支付试行办法》。该办法规定:凡享受退休金、因工致残抚恤金和非因工致残抚恤金的职工，以及享受遗属抚恤金的家属，若已迁移居住地点，可由本人提出申请，办理易地支付手续，并到新迁移地的工会组织领取劳动保险金。迁入新居住地的职工若死亡，由迁入地区的工会组织负责向其遗属支付丧葬费和遗属抚恤金。迁入新居住地的职工患病，有权在新区指定的医疗机构就医，所需医疗费用由支付保险待遇的工会组织报销。
在社会福利和社会救济、优抚方面，1963年，国家提高了国家机关工作人员的福利费待遇；1962年，内务部和财政部颁发了《抚恤、救济费管理使用办法》，对合理使用抚恤、救济费起了很大作用；1965年国务院发出通知，要求对精简回乡的职工做好生活困难救济工作，等等。
第二阶段，1966年至1976年。在这个时期，我国政治、经济、文化和社会生活各方面都受到严重破坏，社会保障事业也处于停滞和倒退之中。社会保险管理机构被撤销，工会、劳动部、民政部、卫生部、人事部等长期处于瘫痪状态；建国以来建立的各种社会保障法律法规和制度实际被废止，社会保障工作无章可循；社会保障基金被停止提取，退休费用的社会统筹被取消。社会保险变成了企业保险。1969年2月，财政部发出《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》，规定“国营企业一律停止提取劳动保险金，企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，在营业外列支”，从此逐步形成了社会保障由企业自保的格局。由于社会保障倒退为企业自保，社会保险的统一调剂便失去了前提条件，保险金易地支付也被迫停止。
第三阶段，从1978年到1992年。随着社会主义市场经济的逐步建立及企业制度和劳动制度改革的不断深化，社会保障制度也被作为经济体制改革中的一项重要内容进行研究和推进。但此阶段主要的工作还是根据新的情况，对原有制度进行一些修改和补充。具体内容包括:
（1）在企业劳动保险方面，政府逐步颁发了有关劳动保险的通知，对手工业合作社职工的社会保险待遇、集体卫生人员的退休退职等作出了规定。1980年3月14日，国家劳动总局、全国总工会联合发出《关于整顿与加强劳动保险工作的通知》，规定了整顿劳动保险的目的、内容、业务分工等问题。接着，在全国范围内开展了对国营企业中断的企业劳动保险管理工作的整顿和恢复工作。主要内容是清理10年动乱期间各种不符合国家劳动保险政策规定的错误支付并加以纠正，恢复和健全劳动保险的管理机构，对从事社会保险业务的工作人员进行专业培训。
（2）在职工退休退职方面，1978年6月2日，国务院颁发了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》，对老弱病残干部及工人退休退职后的安置、退休待遇等作了明确的规定。
（3）在死亡抚恤待遇方面，1979年1月8日，财政部、民政部联合发出《关于调整军人、机关工作人员、参战民兵民工牺牲、病故抚恤金标准的通知》。1980年6月4日，国务院颁发了《革命烈士褒扬条例》。
（4）在社会福利方面，1976年以后，修改和增设了若干职工福利补贴制度，提高了职工福利补助起点标准，增加了福利基金的来源。
1984年起，部分地区开始探索养老保险制度改革，在国有企业和大部分城镇集体企业中推行了养老社会统筹，确定实行职工个人缴费制度。一些地区还推行了社会统筹与个人账户相结合的制度。机关事业单位和部分农村也进行了养老保险制度改革的试点。
从养老保险制度的实践来看，从仅覆盖国有企业扩大到集体经济，正式确立了国家、企业、个人三方负担的原则，统一了对建立多层次的养老保险制度的认识。医疗保险制度也开始恢复和进行初步探索，并确立了待业保险制度。总体来说，此阶段是中国对传统社会保障制度进行反思和对新制度进行探索的时期。
第四阶段，从1992年起至1998年。党的十四大及政府工作报告在第一次提出建立社会主义市场经济体制的同时，也第一次明确地把深化社会保障制度改革作为经济体制改革的重要环节之一。党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《决定》），进一步明确了建立新型的社会保障制度的目标和原则。提出我国社会保障制度改革的目标是，到20世纪末，基本建立起适应社会主义市场经济体制需要的资金来源多渠道、保障方式多层次、权利和义务相对应、管理和服务社会化的社会保障制度。为了实现新时期我国社会保障制度改革目标，建立符合社会主义市场经济要求的社会保障制度，我国在社会保障制度改革中坚持了几项重要的原则:一是政策、机构统一的原则，二是政事分开的原则，三是服务社会化的原则，四是普遍覆盖的原则，五是城乡有别的原则，六是逐步建立的原则，七是多方共办的原则。
根据我国社会保障制度改革的目标和原则，《决定》提出了我国社会保障体系包括社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累等制度，我国社会保障制度的框架大致由三个方面组成（包含了13个社会保障项目）:一是由国家财政支撑的保障项目，包括社会救助、社会福利、优抚安置、社区服务等四个项目；二是由国家法律强制实行的社会保险，包括养老、失业、医疗、工伤、生育保险和住房保障等六个项目，这是社会保障体系的主体部分；三是遵循自愿原则，以盈利为目的的商业保险，包括个人投保、企业投保和互助性保险等三个项目，这是社会保险最主要的补充形式。具体地说，三个方面保障项目的内容和保障方式都有一定的规定。
（1）由国家财政支撑的保障项目。在我国，社会救助、优抚安置、社会福利主要是由国家财政支付资金，属于国民收入再分配的范畴，体现国家对达不到基本生活水平的人群与特殊人群应尽的救助责任，体现公平的原则。
社会救助的目标是扶危济困，救助社会弱势群体。其对象是低收入人群和困难人群。低收入人群指在有生之年不可能通过自己的劳动达到基本生活水平的人群，如残疾人、鳏寡孤老等。困难人群是指因天灾人祸等暂时达不到基本生活水平的人群，如孤儿、长期失业者等。国家通过救助，使他们获得最基本的生活条件。实施社会救助，是为了在短时期内消灭绝对贫困现象，同时在中长时期内尽可能地减少相对贫困。这是实施社会保障的最低要求。社会救助要更多地运用生产自救、以工代赈、科技扶贫等方式，把救济性扶贫与开发性扶贫相结合，提高国家救助基金的社会效益和长期效益。
优抚安置属于国家的特殊保障。其对象是对国家和人民有功的人员，一般是军烈属、伤残军人、退伍义务兵、志愿兵等。优抚保障的目标应高于当地群众平均生活水平，并建立优抚标准随经济发展逐步增长的机制。
社会福利的对象是无依无靠的孤老残幼、精神病人等。通过社会福利院安置没有家庭生活及经济来源的老人和幼儿、通过社会福利企业安置有部分劳动能力的残疾人，这是中国当前社会福利的主要内容。
社区服务对社会保障具有重大意义。社区服务组织主要是在各级政府的支持鼓励下，由人民群众自发组织起来为自己和社会提供服务的组织，受到国家的经济支持和法律的保护。社区服务的发展目标是，在城市基本建立起与经济发展水平相适应、社会共同参与、多种经济成分并存、标准有别、服务质量较高、服务效益较好的社会福利服务网络，逐步实现社区老有所养、幼有所托、孤有所抚、残有所助、贫有所济、难有所帮。社会服务业必须做到政策系统化、管理法制化。
（2）由国家、单位、个人三方承担资金的社会保险项目。目前我国社会保险包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险这几个方面。社会保险均由国家立法，强制实施。
关于住房保障。住房制度改革的方向是商品化、社会化。国家的住房保障并非覆盖全体居民，只能顾及城镇中低收入者。住房保障也是实行国家、单位、个人三方负担，按政府制度法规实施。体现国家支持的住房保障，主要是社会保障住房体系，包括国家实施的“安居工程”。即根据城镇小康居住目标，对于中低收入者和住房困难户，实施经济适用住房的开发建设，提供适应其承受能力的社会保障商品住房。这类住房的用地靠国家无偿划拨，住房价格相当于成本或略低于成本，国家财政予以补贴。经济适用住房不以盈利为目的，最终实现“居者有其屋”的目标。
（3）由单位、个人出资承担的商业保险项目。商业保险是以盈利为目的的，投保人有充分的自主权和选择权。商业保险包括个人投保、企业和单位投保、互助性保险三项。商业保险是社会保险的重要补充形式。对于由商业保险公司经办的企业补充保险和个人储蓄型保险，国家给予一定的政策优惠。
自《决定》对我国社会保障制度改革的目标、原则和基本内容作出明确规定以来，我国社会保障事业的发展取得了较快发展，社会保障制度的基本框架已基本建立，在养老保险、失业保险、医疗保险、社会救助、管理体制改革、法律建设等方面均取得了实质性进展。
第一，城镇企业职工养老保险制度的改革。新中国成立以来，我国城镇企业职工养老保险采取现收现付制社会统筹办法，养老保险费全部由国家和企业承担，个人不缴费。1991年6月，国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》提出，改变养老保险由国家和企业包下来的办法，实行国家、企业、个人三方共同负担，即职工个人也要缴纳一定的费用。同时规定，企业和职工个人缴纳的基本养老保险费转入“养老保险基金账户”。1995年国务院发出《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，提出了企业职工养老保险制度改革的目标和原则。规定基本养老保险费由企业和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合。1997年国务院颁发了《关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》，要求各地现行的多种养老保险制度，向全国统一的养老保险制度并轨，到1998年底，全国除个别地区外，都已按统一的社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度运行。
第二，失业保险制度的改革和建立国有企业下岗职工基本生活保障制度。改革开放以来，失业问题一直是有争议的问题，为避免冲突，1986年国务院第一次制定“国有企业失业保险暂行规定”时，采用了“待业保险”的概念。1993年国务院颁发了《国有企业职工待业保险规定》和《国有企业富余职工安置规定》，初步建立了失业保险制度。1999年1月国务院颁发了《失业保险条例》，对失业保险制度起到了规范作用。这标志着中国失业保险制度的改革进入了新的发展阶段。
第三，建立城镇职工医疗保险制度。针对我国传统劳保医疗、公费医疗制度的弊端，自1994年以来，经国务院批准，在镇江市和九江市进行了医疗保险制度改革试点，许多大城市也积极开展医疗改革试点。在总结医疗改革经验的基础上，国务院于1998年11月召开了全国城镇职工医疗保险制度改革工作会议，同年12月颁发了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，要求自1999年起，全国城镇所有用人单位及其职工都要参加基本医疗保险，实行属地管理；基本医疗费由用人单位、职工双方共同负担。基本医疗保险基金实行社会统筹和个人账户相结合的原则。鉴于我国各地基金发展水平、财政和企业承受能力差别较大的状况，这一《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》在对重要政策作出原则规定的基础上，要求各地结合当地的实际情况制订实施方案，努力探索行之有效的改革办法，逐步把医疗保险改革推向深入。
1998年以来，医疗保险制度改革不断推进。同时，医疗机构、药品生产流通体制的改革也进入到整个医药卫生体制改革的进程中。
第四，改革完善社会救助，逐步建立城市居民最低生活保障制度。随着改革的不断深入，在经济结构调整和企业转换经营机制的过程中，我国各地城市出现了由于失业、下岗而导致的新的贫困群体。面对这一社会问题，国务院于1997年9月颁发了《关于建立城市居民最低生活保障制度的通知》，并要求在1999年年底以前全国所有城市都要建立这一制度。目前，这一制度基本上已在各城市建立和实施，它对于帮助社会成员抵御生存危机、防止贫困、维护社会安定，已产生积极的影响。
在建立城市居民最低生活保障制度的同时，一些地区还进行了建立农村最低生活保障制度的试点工作。最低生活保障制度的建立是对我国社会救助制度的改革和完善，目前已取得了很大进展，但还存在需要进一步探索和完善的问题，如保障对象和保障标准如何确定，如何开拓保障资金渠道，以及如何使保障制度法制化和规范化等。
第五，社会保障管理体制的改革。长期以来，我国的社会保障工作，尤其是社会保险工作，由多部门管理，相互扯皮，办事效率低下。由于管理体制不顺，影响了社会保障制度改革的进程和改革绩效，也给实际工作造成许多矛盾和困难。1998年3月，国务院通过了机构改革方案，新组建了劳动和社会保障部。劳动和社会保障部的职责是全面制定、组织劳动和社会保障工作，包括基本方针、政策及总体改革方案的拟订，发展规划和年度工作计划的编制、组织和实施等。劳动和社会保障部的建立和运作，使社会保险由劳动部、人事部、全国总工会、民政部、卫生部等分头主管的局面得到改变，形成了社会保险的统一管理体制，为提高管理效率和管理水平创造了条件。
第六，社会保障的法律制度建设有了较大发展。1994年7月，《中华人民共和国劳动法》颁布实施，对保护劳动者的合法权益、调整劳动关系、建立和维护适应社会主义市场经济的劳动制度和社会保障制度、促进经济发展和社会进步发挥了重要作用。为了规范商业保险活动，保护保险当事人的合法权益，加强对保险业的监督管理，促进保险事业的健康发展，1995年6月，《中华人民共和国保险法》颁布实施。在对特殊人群的社会保障方面，1995年6月，颁布了《中华人民共和国残疾人保障法》。在社会保险各险种的立法方面，20世纪90年代先后颁布了城镇职工养老、医疗、失业、生育等社会保险条例，2003年颁布了工伤保险条例。同时，关于社会保险基金的专门立法也相应制定并颁布。这些社会保障法律法规的制定和实施，有效地促进了我国社会保障事业的发展。
第五阶段，1998年起至今。自1998年以来，经过不断探索和实践，我国社会保障体系初步建立。
（1）覆盖城乡的养老保险体系初步建立。2000年，国务院颁布了《完善城镇社会保障体系试点方案》，开始探索社会统筹和个人账户的分账管理运行机制。到2008年末，部分积累制开始逐步实现。2004年，劳动和社会保障部发布了《企业年金试行办法》与《企业年金基金管理试行办法》，明确了养老保险的第二支柱为企业年金制度，养老保险三支柱制度日渐显现。2005年，国务院颁布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，养老金制度与缴费的关联程度有所提高，养老金制度初具激励效应。2008年，国务院召开会议，决定于2009年在全国10%的县（市、区）开展新型农村社会养老保险试点，明确提出新农保采用社会统筹与个人账户相结合的模式，统账结合与三方负担这两个新农保最重要的制度创新得到明确。
（2）覆盖城乡的医疗保障体系初步建立。自1998年提出个人账户和社会统筹相结合的城镇职工基本医疗保险制度实施以来，新制度取代了原有的公费医疗和劳保医疗，覆盖率不断提高，医疗保险制度保障能力日益增强。2003年，国务院办公厅转发了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，新型农村合作医疗制度的试点工作在全国迅速展开。2007年，国务院颁布了《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，指出城镇居民医疗保险主要覆盖城镇非从业人员，以大病统筹为主，实行现收现付制。至2008年底，城镇居民医疗保险参保人数增长迅速。
（3）失业保险制度基本建立。1999年，国务院颁布了《失业保险条例》，标志着失业保险制度进入一个新的发展阶段。
（4）城乡最低生活保障制度基本建立。1999年，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，这标志着城镇居民最低生活保障制度已正式建立起来。2007年，国务院决定在全国建立农村最低生活保障制度，保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，所需资金由地方政府纳入财政预算，中央政府对贫困地区予以补贴。自此，农村最低生活保障制度得以启动。
（5）推进了对农民工的社会保险，提高了农民工在各项社会保险中的参与度，尤其是强化了对农民工的工伤保险。
（6）社会保障制度的法律体系逐渐建立。2010年10月28日，全国人大常委会通过的《中华人民共和国社会保险法》，是中国社会保障体系建设的最重要的法律，它也是中国社会法律体系建设中最重要的支架性法律。社会保险法的建立对于促使社会保险制度定型至关重要，标志着我国社会保险制度正按照预期目标走上轨道。
我国社会保障制度的改革，经过三十余年的发展，许多制度从保障方式到管理体制，都进行了彻底的变革，新的制度和保障体系已初步形成。不可否认，在变革过程中，还存在着许多不足之处。从目前社会保障制度的现状来看，存在的问题主要有以下几个方面。
第一，社会保障还没有实现全社会的覆盖。社会保障制度中，最基本、最核心的内容是社会保险，以实现社会公平为目标的基本社会保险，在客观上要求全社会覆盖。或者说，全社会覆盖是社会保险实现社会公平的基本要求和条件。但从目前来看，现行的社会保险离全社会覆盖还有较大距离。整个社会保险制度还存在城乡、企业、事业、公务员系列等不同地区和系统间的分割现象。全国统一的社会保险制度的建立还任重道远。
第二，各项社会保险制度有待进一步改革和完善。近年来，政府陆续出台了一些社会保险制度和条例，起到了一定的社会保险事业制度保证和法律规范作用。但从社会保险制度的实际运行情况看，还存在不少问题。在养老保险方面，新老职工的养老保险实施方案有所不同，一些企业由于经营情况较差，无力承担养老保险费用，老职工的养老金来源得不到解决。因此，出现了企业挪用职工个人账户资金来支付老职工养老金，造成职工个人账户空账的问题。在失业保险方面，失业保险并没有覆盖全体失业者和下岗者，失业保险金支付水平较低，不能满足失业者的基本需求。按规定，失业保险基金的来源为财政、社会、企业各占1/3，但从目前来看，失业保险资金的来源存在缺口，尤其是企业由于资金缺乏，无法支付失业保险基金的1/3，因而也将得不到来自财政和社会的另外的2/3资金。在医疗保险方面，各地虽在实行医疗保险改革，但原体制所遗留下来的弊病仍然存在，如不合理的医疗行为导致医疗资源严重浪费，医疗费用大幅度增长，医疗服务质量效果不能令人满意等。在基本社会保险制度建立的同时，补充层次的保险制度发展滞后，多层次的社会保险体系建设还十分艰难。
第三，社会保障管理体制和法律体系尚需建设。目前，社会保障管理体制存在的主要问题是中央与地方社会保障权责划分不够清晰，社会保障基金的监督与管理机制不健全。在社会保障法律体系建设方面，社会保障法制建设滞后的问题日益暴露。同时在法律条文制定方面，仅由国务院有关部委制定法规或地方出台改革方案，这与社会保障法应有的地位不相称，有时还会产生部门规章之间不衔接、地方标准差距过大等问题。
第四，从社会福利方面来看，各项社会福利事业面临着资金短缺、服务设施老化等问题，社区社会福利服务也正在建设中。如何提高社会成员的生活质量，对社会弱势群体给予更多的关注，是社会福利制度建设的关键所在。从社会救助方面看，虽然国务院要求尽快建立城市居民最低生活保障制度，但目前仍有部分城市未建立起这项保障居民最基本生存需要的制度。
不过，我们有充分的理由相信，在新的社会保障制度和改革的基本构架下，我国社会保障制度能够逐渐克服上述问题，在完善和发展中，实现保障社会成员的基本生活和提高社会成员生活质量的目标。
2.我国“十二五”时期（2011—2015）社会保障建设的主要目标和任务
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年（2011—2015）规划纲要》提出了把坚持保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点的指导思想。提出要完善保障和改善民生的制度安排，把促进就业放在经济社会发展的优先位置，加快发展各项社会事业，推进基本公共服务均等化，加大收入分配调节力度，坚定不移地走共同富裕道路，使发展成果惠及全体人民。为此，十二五规划纲要提出的主要目标之一是实现人民生活持续改善；城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别年均增长7%以上；新型农村社会养老保险实现制度全覆盖，城镇参加基本养老保险的人数达到3.57亿人，城乡三项基本医疗保险参保率提高3个百分点；城镇保障性安居工程建设3 600万套；贫困人口显著减少。
根据上述指导思想和主要目标，十二五规划纲要提出要健全覆盖城乡居民的社会保障体系。要坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，稳步提高保障水平。
（1）加快完善社会保险制度，实现新型农村社会养老保险制度全覆盖。完善实施城镇职工和居民养老保险制度，全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹，实现基础养老金全国统筹，切实做好城镇职工基本养老保险关系转移接续工作。逐步推进城乡养老保障制度有效衔接。推动机关事业单位养老保险制度改革。发展企业年金和职业年金。扩大工伤保险覆盖面，提高保障水平，健全预防、补偿、康复相结合的工伤保险制度。完善失业、生育保险制度。发挥商业保险的补充性作用。继续通过划拨国有资产、扩大彩票发行等渠道，充实全国社会保障基金，积极稳妥地推进养老基金的投资运营。
（2）加强社会救助体系建设。完善城乡最低生活保障制度，规范管理，分类施保，实现应保尽保。健全低保标准动态调整机制，合理提高低保标准和补助水平。加强城乡低保与最低工资、失业保险和扶贫开发等政策的衔接。提高农村“五保户”的供养水平。做好自然灾害救助工作。完善临时救助制度，保障低保边缘群体的基本生活。
（3）积极发展社会福利事业和慈善事业。以扶老、助残、救孤、济困为重点，逐步拓展社会福利的保障范围，推动社会福利由补缺型向适度普惠型转变，逐步提高国民福利水平。坚持家庭、社区和福利机构相结合，逐步健全社会福利服务体系，推动社会福利服务社会化。加强残疾人、孤儿的福利服务。加强优抚安置工作。加快发展慈善事业，增强全社会的慈善意识，积极培育慈善组织，落实并完善公益性捐赠的税收优惠政策。
（4）健全医疗保障体系。健全覆盖城乡居民的基本医疗保障体系，进一步完善城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助制度。逐步提高城镇居民医保和新型农村合作医疗（简称新农合）人均筹资标准及保障水平，并缩小差距。提高城镇职工医保、城镇居民医保、新农合最高支付限额和住院费用支付比例，全面推进门诊统筹。做好各项制度间的衔接，整合经办资源，逐步提高统筹层次，加快实现医保关系转移接续和医疗费用异地就医结算。全面推进基本医疗费用即时结算，改革付费方式。积极发展商业健康保险，完善补充医疗保险制度。
从十二五规划纲要提出的我国社会保障制度建设的目标和任务来看，它更为注重民生保障的普惠型的社会保障体系建设，特别是适度普惠型社会福利体系的构建，已经成为当下我国社会保障制度深化改革的主要方向。
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