关于落实农村义务教育经费保障新机制的思考

农村义务教育是整个教育工作的重中之重，在全面建设小康社会中具有基础性、先导性和全局性的重要作用。而经费投入则是农村义务教育发展的关键因素。因此，构建农村义务教育经费保障新机制，加大财政投入，促进农村义务教育持续健康发展，是新时期教育工作面临的一项十分重大而紧迫的任务。

一、经费严重不足仍是制约农村义务教育发展的瓶颈，必须对现行“以县为主”的经费投资体制进行改革和完善，使农村义务教育从根本上摆脱困境

农村税费改革以后，我国农村义务教育实行了在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主的体制。与此相适应，建立起了以县为主、各级政府共同负责的经费投资体制。即县级政府对农村义务教育的投入负主要责任，省、市等地方各级政府承担相应的责任，中央政府给予必要的支持。实行“以县为主”的经费投资体制，是农村义务教育投资体制的一次重大改革，它实现了两个根本性的转变：一是取消了农民集资和农村教育费附加，把农村义务教育投入的责任从主要由农民承担转为主要由政府承担；二是经费投入的主体上移，把政府对农村义务教育投入的责任从以乡镇为主转为以县为主。在此基础上，初步建立起财政投资体制的基本框架。

按照“以县为主”经费投资体制提出的“保工资、保运转、保安全”的要求，我省基本实现了中小学教师工资由县级政府统一管理，按当地实际执行标准发放，从而解决了长达十多年的教师工资拖欠问题。同时，各级政府按照新增教育经费主要用于农村的要求，加大了投入力度，集中财力实施了中小学危房改造、布局调整、“两免一补”、远程教育等一系列重大工程，为农村义务教育的长期发展奠定了坚实的基础。

但是，在农村教育事业不断发展的新形势下，“以县为主”的经费投资体制逐渐暴露出明显的缺陷和不足，主要表现在以下几个方面：一是大多数县级财力比较紧张。我国在20世纪90年代中期实行分税制改革以后，中央和地方政府财政收入结构发生了重大变化，同时出现了各级政府财力与所承担义务教育责任不相称的状况，即中央财政掌握了主要财力，而承担的义务教育责任较少；地方财政收入大幅度减少，但承担的义务教育责任较大。在“以县为主”的经费投资体制中，县级财力成为能否保障农村义务教育发展的决定因素。就大多数县来说，财力比较薄弱，即使财政状况较好的县，由于大部分收入上交中央财政，实际掌握的可用财力也相对较少。目前，不少县的教育支出占县级财政支出的比重达到50%以上。可见，主要由县级财力来支撑如此庞大的农村义务教育经费开支，是难以实现的。二是各级政府承担经费投入的责任不够明确。农村义务教育经费开支大体分为教职工工资、正常公用经费、校舍维修改造、设备购置等几大类。每一项经费由那一级财政负责？分别承担多大比例？经济状况好的县如何负担？经济状况差的县如何负担？原有的“以县为主”经费投资体制大都没有做出明确的规定，特别是中央政府与地方政府之间负担经费的责任不够明确，对省、市、县各级政府负担经费的责任也没有做出具体的规定。这样就难以衡量各级政府的经费投入水平，不利于调动其对义务教育投入的积极性，甚至出现相互依赖的现象，其结果往往是减少了上级财政的责任，加重了县级财政的负担。三是出台的经费政策不能落实到位。农村税费改革之后，一方面取消了农民集资和农村教育费附加，减轻了农民负担，另一方面出台了一些加大财政投入的政策，以保证农村义务教育经费投入水平不降低，并力争有所提高。但由于县级财力困难，这些财政投入政策在不少地方未能得到落实。在农村税费改革之前，征收的农村教育费附加和教育集资，必须全部用于教育。而农村税费改革之后，取消农村教育费附加和教育集资所造成的资金缺口，主要是通过财政转移支付方式来予以弥补的。但中央和省级农村税费改革专项转移支付资金，采取了捆绑式的办法下达，没有明确用于教育资金的具体比例，实际上用于教育的资金数额较少。这样，原有的农村义务教育投入格局被打破，而新的投入机制又没有建立和运转起来，机制转化过程中的不衔接，必然造成经费投入的严重短缺。四是农民的教育负担仍然较重。农村税费改革后，虽然取消了教育费附加和教育集资，大大减轻了农民的负担，但学生学杂费并没有取消，这对于那些困难家庭来说，仍是一个不小的经济负担。加之一些地方向学生搭车乱收费、乱摊派，使农民难以承受，以致造成一些学生辍学等现象。这不利于维护教育公平，不利于义务教育的均衡发展。

总之，尽管近几年国家财政不断加大投入，使农村义务教育有了长足的发展，但经费不足仍是制约农村义务教育发展的瓶颈，农村义务教育还没有从根本上走出困境，农村税费改革提出的“保工资，保运转，保安全”的基本要求，还没有得到很好的贯彻落实。譬如，教师工资虽然解决了新欠，但多年的工资陈欠大都没有得到解决。各地之间执行的教师工资标准不够统一，差距较大，不少地区教师工资标准偏低；财政拨付的预算内公用经费普遍较少，多数县达不到省定公用经费定额标准，特别是实行“一费制”后，由于收费标准降低而减少的收费收入，财政部门没有按照国家规定予以弥补，使学校难以维持正常运转；新的危房不断发生，校舍维修改造缺乏长效机制，所需资金缺口较大。加之当年为完成“普九”任务欠下的巨额债务，使农村义务教育背上了沉重的包袱，仍然处于比较困难的境地。这些情况说明，“以县为主”的经费投资体制，还难以承担起农村义务教育发展的责任。这直接影响了“普九”成果的巩固和提高，不利于农村义务教育事业的健康发展。因此，必须深化改革，从理顺机制入手解决投入不足的问题，将教育投入的重心上移，构建起农村义务教育经费保障新机制。

二、准确把握经费投入政策，明确各级政府责任，全面落实农村义务教育经费保障新机制

党中央、国务院历来高度重视农村义务教育事业发展，曾先后出台了一系列重要政策。最近，根据当前农村教育发展的新形势和存在的突出问题，国务院下发了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，就如何加大农村义务教育经费投入做出了新的规定，提出了新的措施，是构建农村义务教育经费保障新机制的纲领性文件。这项改革的核心任务，就是要建立起“明确各级责任，中央地方共担，经费省级统筹，管理以县为主”，分项目、按比例的经费保障新机制，计划用5年时间，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政范围，从根本上解决农村义务教育保障问题。

按照国家统一部署，我省将从2007年起实行农村义务教育经费保障新机制。我们应该根据国家的有关要求，本着“准确把握政策，结合河北实际，提高保障水平，分步组织实施”的原则，制定具体的实施方案，力争在3～5年内全面落实农村义务教育经费保障新机制，为我省农村义务教育的发展提供强有力的资金支持。下面提出一些基本思路：

第一，制定实施方案，做好免除学杂费和“两免一补”工作。我省是资助农村贫困学生起步较早的省份，从2004年开始，每年筹措专项资金2亿多元，用于133万农村贫困生的免除杂费、课本费、寄宿生生活补助费，并建立了较为完善的资助和管理体系，取得了明显的成效。我省曾在全国资助农村贫困学生大会上介绍经验，并多次受到教育部、财政部的表彰奖励，2004年获得奖励资金3800万元，2005年获得奖励资金3700万元，这为我省进一步做好免除学杂费和“两免一补”工作奠定了良好的基础。按照国家要求，2007年我省要全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，同时继续对贫困学生实施“两免一补”。这是新机制中最为重要的内容，也是资金需求量最大的项目。据测算，我省全部免除农村中小学学杂费每年需要财政补助16亿元，用于贫困学生免书本费和寄宿制学生生活补贴需要2亿元，两项共计约18亿元，而且是每年需要开支的固定性项目。现在的主要任务是从明年开始在全省实行免除农村中小学学杂费，该项目经费中央与地方分担比例为6∶4，这样，我省每年需要负担约6.4亿元，分别由省、市、县各级财政负担。目前，要做好具体的测算工作，制定免除学杂费的实施方案。在此基础上，确定省、市、县三级财政资金的分担比例，并作为教育经费的固定“基数”分别列入各级财政年度预算。从总体上讲，省应该负担较大的比例，市县应负担较小的比例，特别是财力薄弱县的所需资金原则上由省市负担，以保障农村贫困学生接受义务教育的权利，保证免除学杂费和“两免一补”这一重大决策的落实。

第二，落实生均公用经费标准，保证学校的正常运转。公用经费主要是指在教学活动、后勤服务等方面的开支费用（其中包括用于教师培训的经费），是衡量经费投入水平的一个重要指标。公用经费原有两个渠道，一是财政拨款，二是向学生收取的杂费。实行免除学杂费后，公用经费将全部由财政拨付。由于近几年国家和省对教师工资、危房改造、布局调整、远程教育、“两免一补”等重点工程投入了大量资金，而公用经费主要由县级财政解决，导致公用经费严重不足。为保证学校的正常运转，我省制定了农村中小学生均公用经费标准，一档标准为：小学每生每年160～230元，初中每生每年240～350元；二档标准为：小学每生每年100～160元，初中每生每年160～240元。其中，预算内生均公用经费标准为：小学每生每年15～60元；初中每生每年25～90元。从全省情况看，由于不少县财政部门未能按省规定的标准拨付资金，预算内公用经费落实情况不够理想，直接导致我省中小学生均公用经费水平偏低。对于中小学公用经费，仍然采用中央与地方共同分担的办法。要想从根本上扭转我省农村中小学生均公用经费水平偏低的状况，必须适当加大地方政府分担经费的数额，提高公用经费保障水平。具体可分两步走：第一步，按照省定生均公用经费标准，由财政部门足额核拨，经济状况较好的县要按照省定标准高限执行，对于已经达到省定标准高限的，不得降低实际执行标准，而且要随着财政收入的增长而相应增长。第二步，按照国家制定的全国农村中小学生均公用经费基准定额，根据我省的实际情况进行适当调整，财政部门据此拨付公用经费。由于新机制建立后整个公用经费由免学杂费补助资金和按标准定额拨款两部分组成，因此，各级政府承担公用经费原则上按照免学杂费资金的分担比例执行。需要指出的是，随着教学手段的不断更新，学校对公用经费的需求是不断增加的，公用经费标准也需要相应调整提高，这样才能更好地适应农村义务教育发展的要求。

第三，建立校舍改造维修的长效机制，继续改善办学条件。从2001年开始，我省先后实施了两期农村中小学危房改造工程，同时实施了布局调整、寄宿制学校建设等工程，共投入资金33亿元，改造和新建校舍461万平方米，撤并学校21194所，极大地改善了办学条件，优化了资源配置，扩大了办学规模，提高了办学效益，为农村义务教育发展奠定了坚实的基础。但是，校舍维修改造的任务还十分艰巨。据统计，我省农村中小学现有校舍6250万平方米，按照房屋使用寿命40年计算，房屋的年折旧率为2%～2.5%，每年新增危房约140万平方米，改造这些危房需要资金约7亿元。因此，危房数量是一个动态变化的数字，校舍维修改造也是一项长期的任务。今后，校舍维修改造将从以实施工程方式集中投入，变为一项极其重要的经常性工作，并建立校舍维修的长效机制，使资金来源建立在长期稳定的基础上。校舍维修改造资金由中央与地方按照5∶5比例分担。为使资金的安排更加科学合理，避免过去学校“多报多得，少报少得”的现象，在核定校舍维修改造专项资金额度时，应改变原来那种主要由市县申报、省组织专人抽查的办法，而要根据农村义务教育阶段中小学在校生人数、校舍面积、使用年限、单位造价等因素，分别测算校舍维修改造资金数额。在此基础上，再按照经济状况确定各市、县分担经费的比例。对于经济实力较差的县，省可适当多负担一些；对于经济实力较强的县，主要由市县自行承担，省根据财力状况以及校舍维修改造成效等情况，给予适当奖励。需要注意的是，由于近几年还要继续实施中小学布局调整、寄宿制学校建设等工程，因此，在分配校舍维修改造资金时，要统筹考虑，避免重复投资，促进各项工程协调并进，发挥资金的整体效益。

第四，坚持统一的工资政策和标准，提高教师工资的保障程度。教师工资目前存在的主要问题是，各地执行的工资标准不够统一，甚至存在着较大的差距，成为教师流失的一个重要因素，造成不同地区之间教师资源的严重不平衡。解决教师工资问题要重点抓住两个方面：一是要突破目前工资体制的障碍，在更大区域内逐步实现“统一工资政策，统一工资项目，统一工资标准”。二是要逐步提高教师工资水平，确保农村中小学教师工资按照国家标准按时足额发放。该项资金仍由中央与地方共同分担。省要进一步完善现有工资转移支付办法，要加大对财力薄弱地区的工资转移支付力度，使教师工资有可靠的经费保障。

三、采取有力措施，抓住关键环节，保证农村义务教育保障新机制的顺利实施

构建农村义务教育经费保障新机制是一项艰巨而复杂的任务，必须制定实施方案，采取有力措施，切实抓好资金的筹措、分配、管理、监督等关键环节，把新机制的各项政策落到实处。

1.采取硬性措施，落实财政资金。制定具体的筹措资金政策，足额落实各项财政资金，是构建农村义务教育经费保障新机制的基础和关键。我省财政比较困难，人均财力位次居全国第23位，这在客观上给筹措资金带来较大的困难。因此，必须拓宽思路，采取硬性措施，落实省委、省政府《关于加强教育工作决定》提出的各项筹措资金政策。

一是调整财政支出结构。按照“集中财力办大事”的原则，从财政的大盘子里尽量给教育多切一点，保证教育经费依法增长，同时要做到各地年度教育经费的增长要高于财政经常性收入增长的2%以上。要调整教育经费投向，保证新增教育经费70%以上用于农村义务教育。需要特别注意的是，此次建立新机制的资金，应从当年的新增财力中安排，不应占用教育的正常经费。

二是搞好地方教育附加的征收。2003年经国家财政部批准，我省按照“三税”的1%征收地方教育附加，主要用于农村义务教育。2005年度我省征收的地方教育附加已达到4亿多元，而且将随着税收收入的增加而相应增加，该项费用已成为省级农村义务教育专项经费的主要来源。目前，要用足用好这项特殊政策，主动配合税务部门，将地方教育附加和“三税”一并征收，一并考核，做到足额征收，及时入库，保证地方教育附加收入的稳定增长。

三是要将更多的农村税费改革转移支付资金用于教育。第一，将留省级集中掌握的每年6000万元延长使用至2010年，主要用于农村中小学校舍维修改造和布局调整等。由于校舍维修是一项经常性的工作，这项经费应作为省级教育的长期固定性经费。第二，在下达的中央和省农村税费改革转移支付资金中，各县要确保不低于20%的比例用于农村中小学改善办学条件及补充公用经费。上述政策和措施具有力度大、刚性强等特点，只要狠抓落实，就能够把“蛋糕”做大，大幅度增加对教育的投入，最终达到或超过国家确定我省的经费分担水平。

2.根据各地财力状况，合理分担项目资金。核定各级政府分担项目经费的数额，明确各级政府的责任，实际上是建立一种新型的经费分配关系。由于各地经济状况很不平衡，教育发展情况也存在较大差别，科学准确地划分各级政府分担经费的水平，确实是一个十分复杂的问题。按照这次经费保障机制改革的要求，地方分担的经费要坚持省级统筹，这是与原有“以县为主”经费管理体制的一个明显区别，也是新机制的一个主要特征。省级负责统筹具体内容包括：统筹确定省以下各级政府的经费分担责任；统筹落实中央安排的转移支付和地方各级政府应承担的资金；统筹制定辖区内经费保障机制改革的各项具体政策措施。从整体上看，我省经济状况呈现倒“金字塔”型，即省级财力一般要好于市级，市级财力一般要好于县级，因此，在地方政府分担的总经费中，省级应负担较大的比例。各市、县分担经费水平，要根据其经济和教育发展等情况，选择与项目经费相关的因素，再分别确定各自的权重，经过综合平衡后，核定各自的经费负担数额。具体要把握好以下几点：

一是运用“因素分析，数模核算”的办法来核定各市、县的经费分担数额。除选择经济和教育发展状况等基本因素外，还要选择与每一个经费项目相关的因素，如核定教师工资要选择教师编制、当地实际执行工资水平等因素；核定校舍维修改造资金要选择校舍面积、现状等因素；实行“两免一补”要选择贫困学生数量等因素。这里要特别注意剔除一些不合理因素的影响，如过去在分配一些专项资金时，往往以是否属于国家和省级贫困县来划分的，但实际上有些贫困县的经济实力并不差，甚至远远超过非贫困县，这就需要对一些非正常和不合理因素予以剔除，根据实际财力状况确定经费的额度。

二是坚持对分担经费进行动态调整。总的来说，省市县三级经费分担办法和比例，需要建立在相对稳定的基础上。但各地的财力和教育事业发展的情况是在不断发生变化的，需要对各地分担的经费进行适当调整，使其分担的经费与自己的财力状况和所承担的教育任务相适应。

三是坚持经费总量负担和分项目经费负担相结合。衡量各级政府负担的经费水平是否合理，不仅要看各个项目的负担情况，而且要看总的经费负担情况。因此，在核定各市、县的负担经费数额时，既要考虑每一个具体项目，又要在总量上整体把握，把两者有机地结合起来，使各市、县的经费负担水平准确合理。

3.大力推进“教育集中支付分中心”建设，实现“校财局管”。在这次农村义务教育经费保障机制改革中，明确提出“管理以县为主”的要求，这是新机制的一项重要内容。新机制实行以后，随着专项资金数量的大幅度增加，对资金的管理提出了更高更严的要求。这就必须改变以学校为单位管理经费的传统模式，建立起与新机制相适应的经费管理体制。我省唐山市丰南区建立“县级教育集中支付分中心”、实行“校财局管”的模式，与新机制中的“管理以县为主”的要求是完全一致的。支付中心的主要做法是，撤销各乡镇和学校的财务机构，在县级教育部门建立“统一管理，分校核算”的支付分中心，各学校的资金支配权、资产管理权不变。支付中心在财政部门的宏观监督和指导下开展工作，在收费收缴、资金分配、招标采购、集中支付等方面，具有较大的自主权。这是一种崭新的财务管理体制，也是保证新机制运行的重要措施。它对于加强经费管理、规范收支行为、防止资金的截留挪用、制止教育乱收费、提高资金使用效益，都具有积极作用。这一新的经费管理模式受到国家教育部的充分肯定和高度评价。一年来，按照省委、省政府《关于加强教育工作的决定》所提出的“在财政部门监督下，建立县级教育支付分中心，中小学公用经费和专项经费实行集中管理，专款专用”的要求，省教育厅统一部署，强力推进，现已有64个县（区）成立了集中支付中心，特别是唐山、邢台、石家庄等市力度大、进展快，而且在不少方面富有创新，对支付中心具体运作方法加以丰富和完善，进一步拓展了支付中心的功能。目前，要总结经验，加快步伐，力争一两年内在全省所有县建立起教育支付中心。县级政府作为农村义务教育经费的直接管理者和使用者，应高度重视支付中心的建设，完善内部管理制度，理顺与财政部门的财务关系，以充分发挥其优势和职能，切实管好用好来之不易的资金，把农村教育财务管理推向一个新的水平，为新机制的运行创造有利条件。

4.建立奖惩机制，实施有效监测。农村义务教育是最大的公益事业，具有强制性、免费性、普及性的特点，需要法律加以规范和保障。但是，在义务教育经费的筹措上，长期存在着制度不健全，监督不力，执法不严等问题，这是经费短缺的一个重要原因。针对这种状况，河北省委、省政府《关于加强教育工作的决定》中指出：“建立健全教育经费监测、评估和奖惩制度”；“开展教育资金的绩效评价，将评价结果与资金分配挂钩”；“按可比口径计算当年达不到《教育法》规定的‘三个增长’，或不能按规定拨付公用经费，或截留挪用教育经费的市、县（市、区），对其党政主要领导和有关责任人给予通报批评；情节严重的，给予党纪政纪处分。”这为全面监测考核各级政府对农村义务教育投入落实情况提供了强有力的政策依据。具体要抓好三个环节：

一是建立科学的经费投入监测考核指标体系。这次改革一个明显的特点，就是明确了各级政府经费分担的责任，分项目、按比例确定了经费的具体数额，这为经费监测考核提供了方便。但由于经费监测考核本身较为复杂，需要建立一套完善的指标体系，就考核的范围、内容、程序、计算口径、数据来源等做出明确的规定，而且要制定具体的量化指标，使考核体系科学合理，便于操作。监测考核主要依据是经本级人大审议通过的年度预算、决算等资料。

二是采取多种监测考核形式。教育经费投入监测考核采取县级自查、市级复查、省级抽查相结合的办法进行，每年进行一次。同时，要借助教育督导、审计、财政监察、专项资金治理等力量，全面加强对农村义务教育经费投入的监督和检查，多措并举，齐抓共管。还要注意运用现代化信息网络等手段，开发专门软件，使监测和考核工作实现科学、准确、高效。

三是建立起有效的奖惩机制。要将经费投入监测考核结果列入市县政府及其职能部门政绩考核的重要内容，并运用行政手段和经济手段予以奖惩。对于考核为优秀档次的，给予适当的资金奖励，并在经费立项、专款拨付等方面优先安排；对于考核为不合格档次的，要相应扣减专项经费。同时，要按照省委、省政府《关于加强教育工作的决定》中的有关规定，对其党政主要领导和有关责任人予以处理。总之，要加大经费监测考核力度，从制度层面保证新机制的顺利实施。

《河北教育》2006年第5期，张益禄