上海教育服务长三角和服务全国战略研究

上海教育服务长三角和服务全国战略研究

课题组

一、上海教育服务长三角和服务全国五种基本方式

（一）人才培育

1﹒学生教育

通过面向长三角和全国招生，培育各级各类人才。2008年上海高校全日制本科录取非上海生源4.99万人，中职学校录取非上海生源1.50万人，小学、中学、高中各录取5.01万人、2.80万人、0.27万人。^[2]

2﹒教师和教育管理培训

通过校际合作及管理输出，指导和帮助外地教育发展，包括外地教师和校长集中培训、联合开展课题研究、实施骨干教师“单项示范”活动、实施学科带头人“蹲点作业”教研方式和名师教学视导等。

（二）对口帮扶

1﹒对口支援

根据中央精神，1990年以来，上海先后与宁夏、云南、三峡库区、重庆万州五桥移民开发区、西藏日喀则、新疆阿克苏、贵州等省区建立对口支援关系，在教育投入、合作办学、人才培育、管理输出等方面对口帮扶；为支持四川灾后重建，2008年开始对都江堰市对口教育支援。

2﹒民族教育

根据教育部部署，1980年代开设内地西藏中专班、初中班，2000年起在七宝中学开设内地新疆高中班（2007年扩大到全市9所实验性示范高中和现代化寄宿制高中），2008年起西藏初中班生均经费从每年5 000元提高到6 400元，伙食费标准从每年4 800元提高到6 120元，并对西藏班、新疆班学生实行医保，学生参保费（60元/生）由市教委承担。

（三）外来人员子女教育

针对外来人员大量集聚、持续增加态势，上海出台了一系列举措为其子女教育提供服务。《上海市教育委员会关于2009年本市义务教育阶段学校招生入学工作的实施意见》明确，对农民工同住子女，凡符合条件的区县教育行政部门统筹安排至公办学校就读。截至2009年年底，黄浦、卢湾、徐汇、长宁、静安、虹口、闸北、杨浦、普陀9个中心城区外来人口子女100%进入公办学校就读；浦东、金山、崇明外来人口子女100%进入公办学校或政府委托的民办小学就读，并享受免收学杂费、书籍费政策；根据上海义务教育三年行动计划，截至2010年年底，全市18个区县外来人口子女100%由公办学校或政府委托的民办小学接纳。

（四）合作交流

1﹒辐射办学

上海各级各类学校利用自身品牌将办学点延伸到其他城市，包括高校校外教学点或函授站、成人教育、专业培训、MBA和MPA专业学位教育等；同时利用基于网络的双向视频教学系统远程办学，并形成“7＋1”模式：复旦、交大（含医学院）、同济、华师大、东华、华理工、上外7家网络学院和上海电大。

2﹒长三角教育合作

重点推进高等教育、职业教育与教育改革合作，服务长三角经济社会一体化发展。

3﹒教育国际合作

开展中外合作办学、师资交流、留学生培养，2008年共有中外合作办学机构54个，项目199个，接近全国的1/6，其中研究生教育22个，本专科教育118个，现有外籍人员子女学校20所。

（五）教育改革

自2003年国家批准上海教育综合改革试验以来，上海不断深化教育改革，着力突破体制瓶颈，为全国提供示范经验。

1﹒深化教育体制改革

构建“两级政府、两级管理”基础教育管理体制，对农村义务教育和崇明、金山、南汇（2009年并入浦东新区）、奉贤等远郊区县加大投入力度，实现“2＋2＋X”高校布局结构调整；组建现代护理和交通物流两大职教集团，推进三所民办高校与复旦、交大等先后开展自主招生改革试点，推行高考招生“平行志愿”。

2﹒深化教学体制改革

开展高校发展定位规划与学科专业结构调整工程，建设产学研相结合研究生联合培养基地，实施学前教育三年行动计划，完成中等职业教育课改行动计划等。

3﹒深化教育教学科研

开展曙光计划、上海高校特聘教授（东方学者）岗位计划、新世纪人才计划等，推进国家实验室、国家重点实验室、国家工程研究中心建设及“两院院士”、全国优秀博士论文选拔，开展教育部重大课题及相关前瞻性课题研究。

二、上海教育服务长三角和服务全国两点主要特征

（一）全方位、多层次、立体化服务体系初步构建

表现在三个方面：（1）从横向区域结构看，涉及长三角、云南、西藏、新疆、贵州、宁夏、四川等省区及在沪各地外来人口，全方位服务体系初步构建。（2）从纵向业务门类看，覆盖高等教育、基础教育、职业教育、成人教育及教育科研等各个领域，多层次服务体系初步构建。（3）从垂直服务关系看，既有国家层面战略部署，又有长三角和各省市间交流合作，还有各区县对口合作及各类别办学主体的市场运作，立体化服务体系初步构建。

（二）部分重点领域实现突破并取得阶段性成效

表现在三个方面：（1）聚焦重点领域，人才培育、对口帮扶、外来人员子女教育、教育改革成为上海教育服务长三角和服务全国的特色优势。（2）部分领域取得突破，在对云南、西藏、新疆、四川等省对口帮扶、苏浙沪跨区域教育协作、在沪外来人员子女教育、推进教育综合改革等方面实现重点突破，获得国家认可。（3）推进协调体制机制构建，通过合作举办上海教育论坛、长三角教育联席会议、联合签署合作协议等方式，逐步构建长三角教育合作推进机制。

三、上海教育服务长三角和服务全国三大核心问题

（一）规模—质量—效益不相称

从全国范围看，上海是优质教育资源最密集、办学规模最大、教育服务力和辐射力最强的城市之一。截至2008年年底，共有各级各类办学机构2 923所，覆盖从研究生教育到幼儿教育、特殊教育、中外合作教育各个领域。与之相比，巨大的资源优势和规模优势尚未完全转变为服务长三角和服务全国的质量优势和效益优势。

1﹒尚未形成服务集聚态势和主导领域

（1）总体处于零散起步阶段。以五种基本服务方式为例，人才培育规模有限，研究生教育虽面向全国招生，本专科教育、义务教育、职业教育非上海生源招生比例仍然较低，2008年普通高校招收非上海生源约占1/3，义务教育非上海生源约占在校生总数1/3；教育改革处于探索阶段，尚未形成在全国广泛施行的改革成果；合作交流只在特定时期出台过一定举措，集聚态势并不明显，长效机制远未形成。（2）缺乏核心主导服务领域。服务功能体系尚未构建，未明确哪些领域是短期“规定动作”，哪些领域是长远发展目标；未形成核心服务领域和项目。

2﹒缺乏差异化优势与标志性成果

（1）未实现区域错位发展。上海教育服务长三角和服务全国的内容、方式、效果，与其他地区特别是长三角教育中心城市相比并无明显差别，上海教育在全国最具影响力的还是复旦、交大等名牌高校。（2）缺乏引领全国的标志性成果。服务长三角和服务全国对于上海教育发展的重要性，对区域经济社会发展的贡献度并不高于长三角周边地区，与发达国家存在较大差距，^[3]缺乏有标志性成果支撑的核心模式与服务品牌。

（二）定位—结构—功能不合理

核心是两个问题：一是“被动服务”，认为这是中央交给的任务，是上海应该承担的责任，没有充分意识到这是上海教育大发展的战略机遇，是上海城市功能提升的战略抓手；二是“狭义服务”，对人才培育、对口帮扶、外来人员子女教育等具体领域高度关注，对教育体制改革、创新人才培育、国家创新体系建设、教育事业与教育产业统筹发展等更大范围、更深层次、更难突破领域缺乏充分关注。

1﹒战略定位不够清晰

（1）没有落实“服务什么”、“如何服务”、“怎么实施”的战略问题，没有明确在国家、长三角和上海市层面的战略定位与战略取向。（2）缺乏战略机遇意识，更多地服务于国家和地方的具体事项与任务安排，没有充分意识到这是上海的战略机遇与战略抓手。

2﹒服务结构不够合理

（1）横向区域结构不够合理，没有明确针对国家、长三角和其他地区的重点领域与服务事项。（2）纵向业务结构不够合理，没有明确哪些业务是重点突破的核心领域，哪些是必须完成的“规定动作”，哪些是今后发展的潜力所在。

3﹒功能内涵不够细化

（1）缺乏具体功能目标，没有明确在国家、长三角和上海各个层面以及高等教育、基础教育、职业教育、继续教育各个领域的具体指标。（2）缺乏具体任务安排，没有明确在不同时期、不同领域的重点任务，没有落实时间节点、责任主体与绩效评估。

（三）体制机制障碍突出

体制机制问题既有全国广泛存在的共性原因，也有长三角地区和上海独有的个性原因。从目前的状况看，三方面体制问题比较突出：一是条块分割的体制问题，既有行政块面的垂直壁垒，又有部门条线的横向壁垒；二是推进实施的体制问题，既涉及众多主管部门与教育机构，又缺乏统筹协调的牵头单位与推进主体；三是长三角统筹发展的体制问题，基本上各自为政、零散推进，缺乏基于区域统筹层面的战略规划与协同推进。

1﹒条块分割的体制障碍比较突出

（1）基于国家、上海、区县三级政府所有的垂直壁垒突出。既有隶属于国家的各级各类教育资源与办学主体，又有隶属于上海市和各区县的相关资源主体，行政主导模式导致服务很难形成合力和重点突破。（2）基于教育、科技、军队、科学院等各条线部门及各类市场主体所属的横向壁垒突出。因主管部门不同，目标考核差异，很难实现功能互补和战略协同。事实上，尽管上海总体教育资源非常丰富，但真正能在市级层面统筹、围绕服务长三角和服务全国目标运作的资源仍然相对有限。

2﹒推进实施的体制障碍比较突出

（1）涉及众多部门。既有教育行政部门的统筹管理和对口衔接，又有办学机构和教育科研单位的执行操作，还有各市场主体的主动服务。（2）缺乏统筹协调的推进体制。众多主体之间缺乏必要的统筹规划与功能衔接，没有明确各自的业务重点和发展目标，缺乏统筹协调和实施保障，既没有必要的牵头单位，又缺乏必要的引导机制、责任分配机制、激励机制和评估机制，既不清楚服务什么，也不知谁来服务，更不清楚怎样推进这些服务。

3﹒长三角教育统筹发展的体制障碍比较突出

（1）长三角教育发展缺乏国家和区域层面统筹规划。2008年9月，国务院印发《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》（国发〔2008〕30号，简称《意见》），国家发改委也出台《长三角地区区域规划》，但截至目前，无论国家还是区域层面，对长三角教育发展均缺乏明确的政策指引与统筹规划，《意见》中有关长三角教育发展条文主要基于“两省一市”自身发展，对区域合作没有明确意见。（2）上海与长三角教育合作缺乏统筹推进体制。虽然近年在部分领域互通有无、互助合作，但基本上还是各自为政、松散合作，没有真正形成区域联盟与统筹体制。

四、上海教育服务长三角和服务全国“三位一体”总体战略设计

（一）“点—面—体”相结合战略定位

立足上海教育发展改革态势，基于国家教育发展改革“重点突破”、长三角教育功能聚合“块面提升”、上海教育全面提升“整体转型”战略要求，明确上海教育服务长三角和服务全国的战略定位：经过10—20年的努力，将上海教育服务长三角和服务全国领域打造成“国家教育改革创新先导示范基地；长三角地区教育合作交流主导功能平台；上海教育战略提升引导突破领域”。

（二）“逻辑维—空间维—时间维”相结合功能目标

1﹒从功能逻辑看

（1）国家层面——打造教育改革创新先导示范基地，立足共性问题，聚焦体制瓶颈、着眼制度创新，为全国出思路、出经验、出示范，在更大范围、更高水平、更深层次服务国家教育发展。（2）长三角层面——打造教育合作交流主导功能平台，重点打造资源整合、要素流动、综合服务、国际交流四大平台，推进长三角区域联动、功能聚合、块面提升。（3）上海层面——打造教育战略提升引导突破领域，提升上海教育结构、功能、效益，建设国家和国际教育中心城市（详见图1和表1）。

图1　上海教育服务长三角和服务全国“三位一体”战略定位模型

表1　上海教育服务长三角和服务全国功能目标

续　表

2﹒从地域空间看

（1）关注国家、长三角、上海市层面战略协同、目标衔接与区域联动。（2）关注上海市与各区县措施协同与服务整合，优化上海教育服务长三角和服务全国的空间逻辑，明确服务的功能圈层与责任主体。

3﹒从时间进度看

（1）划分三个阶段滚动推进——整合期、提升期、转型期。（2）明确各阶段任务安排——整合期以资源、项目、政策整合为重点，明确目标任务与发展模式；提升期以功能提升为重点，实现规模、结构、功能、效益专项突破；转型期以体制转型和制度建设为重点，完善体制模式与政策配套，提升上海教育国际地位与竞争水平。（3）各阶段建议时间安排：2009—2012年为整合期，2012—2015年为提升期，2015—2020年为转型期。

（三）总体思路、基本原则与模式路径

1﹒总体思路

以建设“四个中心”、实现“四个率先”为方向，以《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》为指导，以建设国家和国际教育中心城市为目标，以资源要素整合、功能体系构建、政策方案配套和体制机制创新为重点，推动上海教育服务长三角和服务全国的规模扩张、结构调整、能级提升，打造国家教育改革创新先导示范基地、长三角教育合作交流主导功能平台、上海教育战略提升引导突破领域，推动上海教育又好又快发展，率先实现上海教育现代化。

2﹒基本原则

（1）国际化原则。一是发展理念国际化，借鉴国际先进理念与成功经验，以更加开放的姿态面对国际国内竞争；二是功能配套国际化，构建符合国际规则的法律法规、政策体系、监管模式，建设地域特色鲜明、功能体系完备的国际教育服务功能区域；三是品牌形象国际化，提升教育服务文化生态氛围与基础环境。（2）市场化原则。一是服务提升市场化，公共服务领域教育事业建立市场化评估机制，非公共服务领域教育产业建立市场化竞争机制；二是模式创新市场化，推动符合教育开放态势的产品和服务创新，探索符合国家政策导向的体制创新；三是行业服务市场化，健全行业和市场中介服务体系，建立现代行业监管模式。

3﹒模式路径

（1）在业务门类上，建立“高等教育（含科技创新）—职业教育（含成人教育、网络教育与继续教育）—基础教育”的模式路径，优先在高等教育和科技创新领域重点突破；（2）在任务性质上，建立“教育产业（对应市场服务）—教育事业（对应公共服务）—体制改革”的模式路径，优先在合作交流、职业教育等市场化领域重点突破；（3）在空间逻辑上，建立“核心层—拓展层—支撑层”的模式路径，优先在重点片区形成集聚态势，产生标志性成果和自主品牌；（4）在推进体制上，建立“政府主导—政府主导＋市场参与—市场主导＋政府服务”的模式路径，加强政府引导和协调，培育各级各类市场主体（详见图2）。

图2　上海教育服务长三角和服务全国模式路径

五、上海教育服务长三角和服务全国四点对策建议

（一）转变服务观念，拓展服务理念，重点实现“两个转变”

1﹒由“被动服务”向“主动服务”转变

要从战略高度认识到这不仅是中央要求和上海义务，更是上海教育发展的战略机遇和战略取向，是上海提升城市品质，拓展发展空间，建设国家和国际教育中心城市的战略举措与战略抓手。

2﹒由“狭义服务”向“广义服务”转变

不仅要完成人才培育、对口帮扶等具体任务，更要树立改革创新和教育国际化的长远目标，努力将资源优势、规模优势、先发优势转变为战略优势、功能优势、制度优势，努力拓展服务“难度”、“深度”与“厚度”，为全国教育发展改革提供示范经验，在更高水平、更高层级上担负国家教育振兴的历史使命。

（二）聚焦核心领域、细分门类与重点事项

1﹒聚焦核心领域

国家层面聚焦体制改革，为全国提供示范经验；长三角层面聚焦功能平台建设，推进资源要素跨区域流动整合，完善综合服务配套，避免同质化发展和低水平竞争；上海层面聚焦人才培育和交流合作，深化对内对外开放，提升服务质量和水平。

2﹒明确细分门类

重点明确教育改革、市场和公共服务体系建设等方面重点任务；明确高等教育、基础教育、职业教育等细分领域重点任务。

3﹒实现重点突破

在高等教育办学理念，职业教育规模化、集团化、连锁化发展，创新人才培育与产学研联盟建设，教育事业与教育产业统筹发展，民办教育与中外合作等关键领域要重点突破。

（三）突破体制瓶颈，完善机制协调与政策配套

（1）推进长三角教育发展在国家和区域层面统筹规划。对接《意见》和长三角区域规划，提请国家有关部门牵头，会同江苏省、浙江省研究起草《长三角地区教育发展改革规划》，明确长三角教育发展战略部署。（2）出台《上海教育服务长三角和服务全国若干意见》，征求中央和军队在沪教育机构的意见和建议，明确战略定位、指导原则、目标任务、时间节点和责任主体，落实配套实施方案和滚动推进计划。（3）试点突破条块分割的体制壁垒，选择高等教育和职业教育部分领域，选择中央在沪教育机构、市属和区县教育机构进行试点，探寻条块分割体制根源，探索纵向整合与横向联合的模式路径。（4）完善长三角教育合作机制，建立省级对话机制、部门协商机制和机构合作交流机制，制订两省一市合作计划，扩大在资源流动、信息共享、服务平台建设等方面的开放协作。（5）建立后评估机制，聚焦重点任务，对阶段性成果和绩效进行评估，逐步引入第三方评估和社会评估。

（四）健全上海教育综合服务体系

（1）健全公共服务体系，加强政府在信息发布、政策指导、跨部门协作、财政激励等方面的配套公共服务，优化政策环境与制度环境。（2）完善市场运作体系，加强行业协会、市场中介组织和社会中间组织服务功能，扩大教育产业市场开放，扩大民办教育市场准入，提升服务组织化程度。（3）创新模式路径，树立目标导向服务观念，加强不同领域、不同形式的教育合作，积极拓展“非对口”、“非等级”合作。

课题承担单位：同济大学

负责人：吕志勇