与时俱进，不断推动党的作风建设创新发展

第五节　与时俱进，不断推动党的作风建设创新发展

一、中国共产党党风建设的历史演进

鉴于党风建设的极端重要性，我们党一贯高度重视党风建设方略的构建，形成了一脉相承又与时俱进的党风建设的思想与实践，有效地加强和改进了党的作风建设，保证了党的作风建设的顺利推进。对党风建设方略进行历史考察，有利于理清党风建设的历史脉络，并告诉人们，党风建设只有与时俱进，才能顺应时代的需要，有效地解决我们党在作风建设方面所存在的突出问题，才能使我们党永远立于不败之地。

（一）党的第一代领导集体关于党风建设方略的思想与实践

党的第一代领导集体创立了着重从思想上、政治上建设党的党风建设方略，同时也注意按照民主集中制原则建立健全党内法规制度。

马克思主义经典作家关于党风建设的思想是我们党提出党风建设方略的思想理论基础。马克思、恩格斯在19世纪下半叶指导欧美各国建立独立的无产阶级政党时提出了党内思想教育与刚性约束相结合的基本原则。他们指出，必须绝对保障无产阶级的思想领导，要求党员“无条件地掌握无产阶级的世界观。”必须严格保证党内权威，“加强总委员会的权力，并且为了当前的斗争把活动集中起来是适当的和必要的，因为分散会使这些活动没有成果。”列宁在20世纪初建立新型无产阶级政党时，实际上提出了党的思想政治建设和制度建设相结合的基本思想。他指出：“社会民主党的思想体系只是由于它同所有其他的思想体系进行不断地斗争”才获得了工人，党要“积极地反对一切巩固非社会主义思想体系的企图”，就要建设“各级党机关构成的严密体系。”

着重从思想上、政治上来加强党的作风建设，是同我们党第一代领导集体所处的社会历史条件分不开的。2000多年的封建文化传统和近一个世纪资本主义的殖民压迫，这是我们党生长的社会环境，各种非无产阶级思想必然通过各种渠道渗透到党内来。家长制、特权主义、官僚主义、家族主义等地主阶级、资产阶级的腐朽思想作风，会不时侵袭党健康的肌体，毛泽东同志曾经指出，党内存在无产阶级思想和非无产阶级思想（其中有小资产阶级、资产阶级，甚至地主阶级思想，而主要是小资产阶级的思想）之间的矛盾，即马克思主义思想和非马克思主义思想之间的矛盾。他力图通过中国化的马克思主义改造来统一共产党员和革命者的思想，因此，着重从思想上、政治上来加强党的作风建设便成为我们党处理党性党风问题的一贯出发点。

党的七大对第一代领导集体的党风建设方略作出了科学的界定：“毛泽东同志正确的建党路线，……首先着重从思想上、政治上进行建设，同时也在组织上进行建设。他经常指示我们，要把思想教育和思想领导放在党的建设的第一位。”这是中国共产党建设史上第一次提出建党路线。正是在这一党风建设方略思想的指导下，第一代领导集体对党风建设进行了有益的探索和实践。1929年12月在福建上杭古田召开的古田会议，在思想作风上对建党8年、建军2年的历史进行了经验总结，大会通过的《古田会议决议》提出了着重从思想上作风上建党的原则，是我党着重从思想政治上加强作风建设的标志。除了经常性的思想教育外，我党在每个重要的历史时期，都要通过集中式的整风运动来加强作风建设，认为这是学习马列主义，提高干部思想觉悟，克服不良作风的好形式。毛泽东认为：“我们过去说过，整风运动是一个‘普遍的马克思主义教育运动’。整风就是全党通过批评和自我批评来学习马克思主义。在整风中间，我们一定可以更多地学到一些马克思主义。”集中教育，时间集中，人员集中，精力集中，确实可以在一定时间内，构建一种教育氛围，使参加学习的人摆脱具体事务，多读一点马列的书，反思自己工作的得失，开展批评和自我批评，以克服自身存在的错误和缺点。于是，我们党从1942年开始，在每一个重要的历史关头，总要相对集中一段时间，开展整党整风运动，主要有：抗日战争时期的延安整风，解放战争时期的“三查三整”，解放后有1950年、1954年、1957年、1960年、1963年的整风运动。总的说来，这些整风运动都收到了较好的效果。

除了着重从思想上、政治上来加强党风建设外，我们党第一代领导集体还明确提出了党内法规制度建设问题。毛泽东同志曾提出：“为使党内关系正规，……须制定一种较详细的党内法规。”第一代领导集体虽然意识到了制度建设对党风建设的重要性，但令人遗憾的是，毛泽东“在生前没有把过去良好的作风……很好地贯彻下去，没有制定也没有形成良好的制度。”党执政以后，党风建设本来应该更加注重从组织上、制度上进行根本建设，但从组织上建设被过多地归结为对党员出身成分的强调，制度建设在很大程度上被忽略了。特别是“大跃进”期间单纯要求在思想上“破除资产阶级法权”，文革时期干脆用“思想革命化”这类含义广泛又不确定的口号来体现党风廉政建设，而思想问题的解决又往往采用政治运动的方式，结果破坏了党规国法，党风建设受到严重干扰，党风也遭到空前破坏。

（二）党的第二代领导集体对党风建设方略的突破

党的第二代领导集体创建了依靠制度改革和建设的党风建设方略，同时又注重党的思想政治建设。

我们党的第二代领导集体深刻吸取了第一代领导集体党风建设的经验教训，特别是文革的惨痛教训，着重依靠制度建设来加强和改进党的作风建设。在党风建设方略上，实现了由教育主导型向制度主导型的转变，从而使党风建设方略获得了巨大突破。邓小平认为，必须“用扎扎实实、稳步前进的办法，去解决现行制度的改革和新制度的建立问题。”他在1980年8月18日《党和国家领导制度的改革》一文中一针见血地指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要，这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以致于对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。……不是说个人没有责任，而是说领导制度组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题关系到党和国家是否改变颜色，必须引起党的高度重视。”他反复强调，要从制度方面解决问题，要准备从改革制度入手，要认真建立社会主义民主制度与社会主义法制。根据邓小平同志的思想，党的十三大总结了第二代领导集体的建党方略，即“在党的建设上走出了一条不搞政治运动，而靠改革和制度建设的新路子”。这是我党历史上第二次提出党建路线。在第二代领导集体党建方略思想的指导下，我党在制度建设上进行了重要实践。1980年2月19日中国共产党第十一届中央委员会第五次全会通过了《关于党内政治生活的若干准则》，规定了12条，从主要方面规范了党组织与党员个人的行为，从而为党风建设乃至整个党的建设营造了制度环境。邓小平还把重视制度的一贯思想具体运用到实际中，提出克服特权现象，要解决思想问题，也要解决制度问题，“官僚主义还有思想作风的一面，但是制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。”

第二代领导集体在强调制度建设的同时，也注重党的思想政治建设。邓小平指出，党风廉政建设必须“用透彻说理、从容讨论的方法去解决群众性的思想教育问题。”他多次指出改革开放最初10年的最大失误就是思想教育放松了。为此，邓小平提出了“两手抓，两手都要硬”的思想。这一思想的内容主要有：“一手抓物质文明建设，一手抓精神文明建设”“一手抓建设，一手抓法制”“一手抓改革开放，一手抓惩治腐败”“一手抓改革开放，一手抓打击各种犯罪活动”。邓小平的这一思想从不同侧面反映了搞好党风廉政建设既要依靠法制建设，又要注重思想教育。

但是，应该说20世纪80年代党的思想政治建设还是相对薄弱的，尤其是十三大前后一段时间内，当时的中央主要领导人提出“淡化党风”，认为现代化起步阶段政府不廉是普遍规律，只有随着经济的发展和制度的健全才会逐渐起变化，因而在党风建设上，严重弱化了思想政治工作。结果，“各方面的浪费现象蔓延，加上思想政治工作薄弱，法制不健全，什么违法乱纪行为和腐败现象，都出来了。”

（三）党的第三代领导集体对党风建设方略的创新

党的第三代领导集体创建了思想政治建设与法制建设相结合的党风建设方略。

20世纪90年代以来，世情、国情、党情发生了巨大变化。从国际看，政治多极化、经济全球化、社会信息化深刻影响着党风建设的环境。从国内来看，我国正经历着社会主义制度建立以来最根本的变革，从计划经济转变为社会主义市场经济引起了我国社会和思想领域的根本性变化。从党情来看，党的内部状况也发生了自执政以来最重大的变化，一是党已经从一个领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为一个领导人民掌握着全国政权并长期执政的党；二是党已经从一个在受到外部封锁状态下领导国家建设的党，成为在全面改革开放条件下领导国家建设的党。世情、国情、党情的变化，对党的作风建设提出了严峻的挑战。鉴于此，第三代领导集体在吸取前面两代领导集体关于党风建设方略的经验教训的基础上，对新时期党风建设方略进行了全面创新。

十五大以前，第三代领导集体就初步形成了关于思想政治建设与制度建设相结合的党风建设方略的基本思想。关于思想政治建设，1994年江泽民指出：“越是改革开放，越要加强思想政治工作。”1996年又说：“严重的问题在于教育干部。”关于制度建设，1994年江泽民指出：“优良的传统和作风，如何发扬光大，如何持之以恒，很重要的工作就是要使之制度化，建立一整套科学严密的组织制度。”关于两者的结合，1995年江泽民指出：“强调注重思想政治建设，同打击和惩处违法犯罪、加强制度建设，是相辅相成的。”十五大以后，随着党风建设实践的持续发展，第三代领导集体关于党风建设方略的思想更趋成熟和完善，终于在世纪之交明确提出了第三代领导集体的党风建设方略。2000年2月和2001年9月，江泽民以最完备的形态和最充分的论述，全面阐述了新阶段的党风建设方略，他说：“开展党风廉政建设，教育和管理，德治和法治，必须双管齐下。教育抓好了，德治加强了，干部的思想政治素质和精神境界提高了，就可以有力地防范和减少违法乱纪问题的发生。管理抓好了，法治加强了，就可以堵塞违法犯罪的漏洞，依照法纪惩处违法乱纪分子，对广大干部和群众又可以起到警戒和教育作用。”“抓作风建设，一靠教育，二靠制度。既要加强思想政治建设，提高领导干部发扬党的优良传统和作风的自觉性与坚定性，又要建立健全一套管用的制度和机制，推进作风建设制度化、规范化。”党的十五届六中全会的《决定》采用了江泽民关于党风建设方略的思想，把“加强思想教育，推进制度建设”，党风建设“一靠教育，二靠制度”以党的文献的形式确定为新时期党的作风建设方略。江泽民在“七一”讲话和十六大报告中，对党风廉政建设还提出了“标本兼治，综合治理”的方针，并论述了监督的重要性。这样，党的第三代领导集体就对党风建设方略作出了全面创新。

（四）以胡锦涛为总书记的党中央对党风建设方略的进一步发展

在新时期新阶段，以胡锦涛为总书记的党中央构建了“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”的党风廉政建设方略。

十五大后，我们党坚持标本兼治、综合治理的方针，在党风建设上逐步完善了反腐败体制。依法治国基本方略的贯彻实施，各项改革不断深化，为从源头上搞好党风建设提供了更有利的条件。胡锦涛担任党的总书记以来，提出和形成了一条从源头上预防和解决腐败问题的工作思路，并逐步构建了“建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”。2003年1月28日，中央政治局召开会议，提出要“注重制度建设和创新，加强从源头上预防和解决腐败问题”，要“坚持标本兼治、综合治理，逐步加大治本力度”。2003年2月19日，胡锦涛在中纪委第二次全会上阐述了依靠教育、制度和监督并重来惩治和预防腐败，搞好党风廉政建设的思想。他指出，要“进一步加强和改进党的作风建设，以党风建设带动政风和社会风气的好转。”对加强和改进党风建设的方法，胡锦涛指出，要“进一步加强思想政治建设，构筑牢固的思想道德防线，”要“进一步深化体制改革，建立健全防范腐败体制机制，”要“进一步发展党内民主，加强对领导干部行使权力的制约和监督。”终于，在2004年9月召开的中共十六届四中全会上，提出了新世纪新时期新的党风建设方略，那就是：“坚持标本兼治、综合治理，惩防并举、注重预防，抓紧建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。”很快，2005年1月，党中央就颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》。新的党风廉政建设方略，体现了“教育、制度和监督并重”以及“惩治和预防并举”的新思想，是以胡锦涛为总书记的党中央对党风建设理论的重大贡献。

十六大以来，以胡锦涛为总书记的党中央不仅提出了党风廉政建设的新思路，而且进行了深入而生动的实践。在党风廉政法规制度和监督制度建设方面：新一届党中央在党内生活作风制度建设、领导工作作风制度建设和干部工作作风制度建设上进行了新的进一步的探索。尤为突出和有突破的是在权利监督制度建设和体制机制创新上有重大发展。在监督制度建设方面，2003年12月，中共中央下发了《中国共产党党内监督条例（试行）》和《中国共产党纪律处分条例》，并加强对执行情况的监督检查。2004年，颁布实施了《中国共产党党员权利保障条例》《中华人民共和国行政监察法实施条例》《国有企业领导人员廉洁从业若干规定（试行）》和《关于中共中央纪委、中共中央组织部巡视工作的暂行规定》。2005年1月中共中央颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》。在体制机制创新方面，深化干部人事制度改革，以建立健全干部选拔任用和管理监督机制为重点，以科学化、民主化、制度化为目标，逐步建立和完善与社会主义市场经济体制和发展社会主义民主政治相适应的干部人事制度体系；把政务公开、厂务公开和财务公开，作为发展社会主义民主政治、保障人民群众民主权利的重要内容，依法有序推进。在思想政治教育方面，十六大后开展了学习贯彻“三个代表”重要思想活动，2004年11月开始了长达1年半的全党保持共产党员先进性教育活动，以及2003年发起了向郑培民同志学习的活动等。

以胡锦涛同志为核心的新的党中央在召开的十七届四中全会《决定》中，对党的作风建设的方略进行进一步的创新发展。首先，针对新时期党的作风建设的地位和作用，《决定》精辟地概括指出：“执政党的党风，关系党的形象，关系党和人民事业成败。”针对新时期需要着重践行的作风，《决定》概括了四个方面，即：大兴密切联系群众之风、大兴求真务实之风、大兴艰苦奋斗之风、大兴批评和自我批评之风。针对新时期加强党风建设的思路、方式和措施，《决定》指出：“以思想教育、完善制度、集中整顿、严肃纪律为抓手，下大气力解决突出问题，以优良党风促政风带民风，形成凝聚党心民心的强大力量。”

总之，党风建设方略的与时俱进是党的建设的必然要求，也是党风建设实践的经验总结，尽管这一方略在理论、制度、实践上都还存在一些问题，有待于我们在以后的党风建设中去逐步解决。但是，不断完善党的作风建设方略，不断加强党的作风建设，对于新时期全面推进党的建设新的伟大工程都是极其重要的。

二、适应新形势的要求，全面推进领导干部的作风养成

关于新形势下要着重发扬的作风，党的十七届四中全会《决定》概括了“四个大兴”，即：“大兴密切联系群众之风、大兴求真务实之风、大兴艰苦奋斗之风、大兴批评和自我批评之风”。中共中央政治局委员、中央书记处书记、中组部部长李源潮2009年8月在一次讲话中也指出，面对国际金融危机带来的严峻挑战，各级领导干部要加强党性修养，弘扬良好作风，与人民群众同甘共苦、共克时艰。他强调，良好的干部作风历来是我们党赢得民心、战胜困难的重要法宝。在危机和困难面前，领导干部要有联系群众的作风、发扬民主的作风、艰苦奋斗的作风和严于律己的作风。“四个大兴”“四个作风”，集中体现了当前乃至今后较长时期领导干部促进作风养成的重点任务和基本要求。

当前，国际金融危机尚未见底，还在向纵深发展，实体经济受到的影响还在加深。这场危机给我国经济发展提出了前所未有的挑战，也为我国经济发展带来了新的机遇。如何在危机和挑战面前化危为机，抢抓机遇，这是对各级领导干部提出的重要考验。四中全会提出的“四个大兴”和李源潮同志提出的“四种作风”，正是领导干部在危机面前应有的态度和行为。联系群众的作风，就是要求领导干部要到群众中去，了解群众所困、所难、所怨，设身处地为群众着想，提高做群众工作的本领，帮助群众增强克服困难的信心；求真务实的作风，就是要求领导干部要把求真务实贯彻到治党治国的各个方面各个环节，真正做到真抓实干、开拓创新，使领导干部真正把心思用到干事业上，把功夫下到察实情、出实招、办实事上，努力在推动科学发展、促进社会和谐等方面不断取得实效；发扬民主的作风，就是要求领导干部要坚持问政于民、问计于民、问需于民，用发扬民主的办法调动各种积极因素；艰苦奋斗的作风，就是要求领导干部一定要按照中央要求，始终与人民群众同甘共苦、为人民利益不懈奋斗，带头艰苦奋斗、带头过紧日子，永葆共产党人的政治本色；严于律己的作风，就是要求领导干部要带头讲党性、重品行、作表率，为广大干部作出样子来，为普通党员作出样子来，为人民群众作出样子来；批评和自我批评的作风，就是要求领导干部要努力增强党内生活的原则性和实效性，坚决反对上下级和干部之间逢迎讨好、相互吹捧，坚决反对党内生活庸俗化。

俗话说：疾风知劲草，烈火炼真金。越是在困难和危机面前，越要考验领导干部作风的养成，人民群众对领导干部的一举一动也更为关注。应当说，在国际金融危机逐渐蔓延的过程中，各级领导干部在中央的决策部署下，沉着应对，众志成城，力克时艰，保持了我国经济企稳向好发展的基本态势。许多领导干部长期深入一线，及时研究对策，最大限度地消解了金融危机给本地本部门带来的冲击。不可否认的是，确有个别领导干部在危机和困难面前作风飘浮，热衷于以会议代替落实，满足于做表面文章，甚至还在搞花架子，打造“形象工程”。至于闭门造车式的文件到底能否解决基层的燃眉之急，有没有抓到要害，他们根本不去问津，到头来，出台的文件一大摞，其实就是在玩“鬼哄鬼”的文字游戏。

在金融危机冲击下，本来不少企业就存在“覆巢之下无完卵”的心态，艰难生存已属不易。此时此刻，作为主政一方的领导干部如果不能“居危思危”，想方设法把本区域、本单位、本行业的小环境营造好，竭尽所能为百姓服务好，反而依然动辄刁难、变相搜刮，到头来一批批企业应声而倒，失业百姓无所事事、“散兵游勇”到处寻衅，这样的局面能称得上和谐吗？人民群众又怎能对这些干部的作风投满意票呢？其实早在2008年年底就已经出现了有的地方因为年终突击征收苛捐杂税而导致一些企业远走高飞、大批民工流落街头的问题。

2009年以来，各级政府为应对危机挑战，加大了财政投入力度，这为确保我国经济发展提供了强大支撑。但还要注意的是，巨额财政投入也被某些作风不实、好大喜功的领导干部看做是“施展才干”的机会。某些干部既不深入基层调研，也不问计于民，头脑一发热，就故伎重演，拍板搞出一些令人啼笑皆非的项目来，老百姓的血汗钱并没有花到刀刃上。这样的行为应当坚决制止。

在危机和困难面前，弘扬“四个大兴”和“四种作风”非常紧迫也非常必要。各级领导干部务必以“四个大兴”和“四种作风”检验干部的执政表现，对善于联系群众、发扬民主、求真务实、艰苦奋斗、严于律己的好干部，要加大奖励和提拔，应形成正确的用人导向，决不让那些作风飘浮者有幻想、钻空子。

三、依托制度保障，不断推进领导干部的作风养成

党风的好坏直接关系到党的执政能力和社会管理能力的高低，影响到人民群众对党的印象。当前，我们党的作风建设总体上是好的，各级领导干部在建设中国特色的社会主义事业中奋勇拼搏，带领全国人民取得了举世瞩目的伟大成就。但是，和党的伟大宗旨相比，和党要肩负的重大历史使命相比，我们的党风建设中还存在着不少问题。胡锦涛同志于2004年1月12日在中纪委第三次全体会议上将当前党风中存在的突出问题，系统地概括为以下10种：

一是不思进取，得过且过，不认真学习理论，不用心汲取新知识，不深入思考新问题，思想上故步自封、停滞不前；工作上敷衍了事、庸碌无为。

二是作风漂浮、工作不实，以会议落实会议，以文件落实文件，满足于一般号召，抓工作浮光掠影，搞调研蜻蜓点水，身子沉不下去，对实际情况不甚了了。

三是好大喜功、急功近利，不按客观规律办事，不顾实际条件，提不切实际的高指标，搞违背科学的瞎指挥，导致决策失误，造成严重浪费。

四是随心所欲，自搞一套。不认真贯彻执行中央的方针政策和工作部署，甚至搞“上有政策，下有对策”。不仅损害国家的全局利益，而且侵犯群众的切身利益。

五是心态浮躁、追名逐利，一事当前，总是算计个人得失，习惯于做表面文章，热衷于搞形象工程、政绩工程，脱离实际，劳民伤财。

六是弄虚作假、欺上瞒下，报喜不报忧，掩盖矛盾和问题，蒙蔽群众，欺骗上级。

七是明哲保身，患得患失，在原则问题上采取事不关己、高高挂起的态度，奉行“你好、我好、大家好”的处世哲学，不开展批评，不让人批评，甚至压制批评。

八是贪图享乐、奢侈浪费，追求低级趣味，热衷于个人享乐、大吃大喝、大手大脚、铺张浪费。

九是以权谋私、与民争利，工作不是先考虑群众利益，而是先考虑小团体、本部门、本单位的利益，乱集资、乱收费、乱摊派，侵害群众利益，甚至中饱私囊。

十是高高在上、脱离群众，对群众的安危冷暖漠不关心，工作方法简单粗暴，甚至肆意欺压群众。

这些问题尽管只是在少数党员和领导干部中存在，但对党的整体形象却影响很大，也影响很坏，人民群众反映十分强烈。据2006年中央党校中青班某课题组到吉林省、云南省的部分机关企业进行专题调研结果显示，当前群众最不满意的问题就是某些领导干部的作风问题。课题组先后召开了10多个不同层次的座谈会，与100多名各行业干部群众进行了面对面的交流，发放了1000份调查问卷。在调查中发现，有42.6%的受调查者认为，干部思想作风中存在的问题是引发干群矛盾的主要原因。有30.4%的受访者认为当前干部脱离群众。受访群众对于当前领导干部作风中存在问题的具体意见依次是：责任心和敬业精神不强占44.7%，自律要求不严占40.4%，形式主义、官僚主义占36.9%，工作作风不实占36%，工作能力不强占26.7%。应当承认，调查的结果具有一定的代表性，值得引起我们的高度重视。

作风建设需要制度来保障，不良的作风也需要依靠制度来防范和克服。党的十七届四中全会《决定》指出：“以思想教育、完善制度、集中整顿、严肃纪律为抓手，下大气力解决突出问题，以优良党风促政风带民风，形成凝聚党心民心的强大力量”。作风建设因其直接影响到各级党和政府的工作成效以及社会稳定，成为当下社会特别是群众关注的焦点。领导干部中的各种不良作风能否得到及时有效的克服和纠正，领导干部的作风建设能否达到预期目标，除了依赖于领导者的带头作用和持之以恒的思想教育外，关键需要制度建设的促进与保障。

良好的制度环境是形成良好的整体风气、减少个体行为不确定性的基本保障。这里所说的制度环境是指体制与具体制度共同构成的制度体系，是一种稳定的制度氛围，制约干部队伍的群体行为表现，形成一种显而易见的风气。在这种制度环境下，可以减少因个体行为差异带来的种种问题和不确定性。比如，在审批事项上，简约而必要的审批，加上严格的首办责任制、问责制和公开透明的办事程序，可以使整体工作效率提高，可以使各个环节的预见性、确定性增加。如果一个很普通的项目要经过一二百个公章才能审批完毕，甚至企业尚未开张，各相关部门就纷纷前来收费，那么，这种拖沓的工作作风、只管收费不提供服务的作风，就不仅仅是办事人员的个体素质所决定的了，而是制度本身造成了“办事难”的制度环境，既给相互推诿留下了“合理”空间，更给权力寻租留下了充分的空间。因此，许多地方都把减少行政审批事项作为作风建设的重要内容，至少可以形成一种良好的制度环境，加快办事效率，减少官僚主义和腐败现象。

制度是对干部个体行为的规范与导向。作风是人的外在行为表现，如果说，思想教育解决的是人的行为动机的话，那么，制度建设则是对人的行为的外在规范和导向，是刚性的限制。其中，激励制度与惩戒制度对干部作风影响甚大。激励是广义上的激励，既包含对人的精神的激励，也包含看得见的奖励，如用人制度的激励。用人问题对国家公职人员来说具有强烈的导向作用。在干部队伍中，反响最大的就是用人问题。用什么样的人，就在一个单位、一个地方形成什么样的风气。只对上负责不对下负责、脱离群众、无干事心态等不良作风，其制度根源也大多与自上而下的授权形式相关。因此，进一步加大干部人事制度建设的力度，划分选举类和任命、聘用等不同类型的干部，在选举类干部中加大群众在干部人事上的参与面、参与力度，在任用类等干部任用中实行科学的考核制、问责制、提名连带责任制等制度，可以迫使各类干部以群众利益、社会公益最大化为行动的出发点和归宿，形成密切联系群众、求真务实、真抓实干的良好作风。而惩戒制度的推行，其要点在于其警示性、公平性——制度面前人人平等。如果犯了错误，在相应的制度面前能够只依据事实而不是依据职务、资历以及有无“关系”“背景”来决定惩戒，那么，因其公平，警示性作用就可以更好地体现出来。

制度建设渗透于执政党与政府的工作制度、治理模式中。在中国共产党60年的执政条件下，领导干部作风建设与各个岗位的领导制度、工作制度是有机地联系在一起的。各决策机构、权力部门的决策方式、办事程序，部门内部的工作流程，实际上都渗透着一定的价值取向：是高效率低成本还是与之相反？是有利于群众办事还是有利于自己省事、方便？时代已经发生了变化，社会需要的是民主科学的决策方式，公开透明的办事风格，依法执政、依法行政的行为模式，需要的是自上而下的管理与自下而上的参与相结合的治理模式。有的基层单位已经创造了先例，如把党风廉政建设的“风险防范”体系与单位内部的工作流程二者紧密联系起来，溶于同一过程，使之常态化，产生了良好的效果。因此，只有依托支付保障，只有狠抓制度建设，才不会出现作风建设与日常工作“两张皮”现象，才能形成作风建设的长效机制，才能有效防止领导干部各种不良作风的发生，也才能够真正克服如胡锦涛总书记所指出的领导干部10个方面的突出表现。