反腐倡廉建设必须认真研究政治体制问题

反腐倡廉建设必须认真研究政治体制问题

胡锦涛总书记在十七届中央纪委三次全会的重要讲话中指出：要注重改革创新和制度建设，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，加大预防腐败力度，有效堵塞体制机制和制度上存在的漏洞。十七大以来，在中央坚强正确的领导下，党风廉政建设和反腐败斗争的方向更加明确、思路更加清晰，各项工作稳步推进，呈现良好的发展态势。但必须清醒地看到，反腐倡廉的现实形势仍然严峻，消极腐败现象在一些部门和领域仍然易发多发，有些干部“梦魇于官，辞呓于财，魔着于色”，前腐后继。从2008年全国纪检监察机关查处的腐败案件看，领导干部特别是党政一把手违纪违法比较严重，一些案件涉案金额巨大、情节相当恶劣，窝案、串案、案中案明显增多，损害群众利益问题比较突出，而且不少消极腐败现象都是故伎重演。之所以出现这些情况，除了一些干部党性不纯、作风不正外，还有一个重要原因就是体制机制存在着严重的弊端和漏洞。在2007年中央纪委七次全会上，胡锦涛总书记就指出：大量案例表明，一些领导干部出现这样那样的问题，除了他们自身的原因外，既与我们疏于教育、疏于管理有关，也与体制机制不科学、不完善有关。从目前形形色色的领导干部违纪违法案件看，体制机制的弊端和漏洞，是一些腐败现象滋生的重要根源。体制既包括经济体制，当然也包括政治体制。传统政治体制曾经发挥过非常积极的作用，但随着历史条件的变化，它不仅无法继续发挥社会主义基本政治制度的优越性，而且在某些方面还直接成了腐败的土壤和条件。因此，我们要更加科学有效地防治腐败，不断以党风廉政建设和反腐败斗争的新成效取信于民，就必须把认真研究和解决政治体制问题，放在突出的位置。

一、传统政治体制最大的问题是民主不够

在传统政治体制中，官员居于核心地位，掌握着公共资源配置和国家社会事务管理的主导权。在一些地方，官员高高在上，民主更多的是口号和形式，这在领导干部的违纪违法案件中表现得非常明显。如海南文昌市原市委书记谢明中在任期间独断专行，是一个十足的霸主，哪有民主可言。出现这样的问题，有个人原因，也有深刻的体制原因。民主不够，从体制上看主要集中表现在三个方面。

一是官员选拔缺少民主。在传统政治体制中，官员的选拔，无论是委任，还是选任、聘任或考任，都是由长官旨意主导的，人民群众的意见仅仅是一个参考。如选任，尽管有选举的形式和程序，但选举结果大多是事先确定的，没有真正的竞争性。在一些地方，由于众所周知的原因，选举实质上就是官员自导自演的一场民主游戏。这样的选举，对官员和人民群众，都没有多大的实际意义。选任尚且如此，更不用说委任、聘任了。为了扩大群众在官员选拔中的民主参与，把人选准用好，党和政府已经作出了很大的努力，特别是十六大以来，制定了许多规章，采取了不少措施，产生了很好的作用。但在有些地方，官员选拔由长官主导的情况没有得到根本的改变，一些民主举措都是为长官选人服务的，只有长官满意、认可或允许的人，才能最终胜出。

二是权力主要集中在少数官员手中。在传统政治体制中，权力是高度集中的。在群众和官员之间，权力主要集中在官员手中。名义上一切权力属于人民，但事实上真正掌握权力的是官员。在企业和政府之间，权力主要集中在政府。有些地方，企业就是政府的附庸，因而企业最喜欢找的不是市场，而是市长。在组织和个人之间，权力主要集中在个人。有些地方，党员群众的权力集中在党员代表大会，代表大会的权力又集中在全委会，全委会的权力又集中在常委会，常委会的权力又集中在主要领导个人手里。在下级和上级之间，权力主要集中在上级。有些地方，上下级之间形成了君臣、父子和猫鼠关系。在领导班子成员之间，权力主要集中在一把手。有些地方，集体领导虚有其名，出现了“一把手绝对真理，二把手相对真理，三把手服从真理，其他把手没有真理”的怪现象。总之，在传统政治体制中，权力主要集中在少数官员手中，重大事项由少数人说了算，更多的人除了服从别无其他选择。这样，民主就只能是一曲回荡在长空的信天游。

三是权力的监督制约缺少民主。在传统政治体制中，对权力的监督制约从本质上说是权力的自我监督，监督什么、怎么监督和监督结果如何处理，都是由官员自己决定的，人民群众只能通过检举等有限的手段发挥辅助性的作用。在权力的自我监督中，群众监督能否起作用，完全取决于相关权力机构和官员的态度。有些地方，群众监督没有得到应有的重视，不仅群众监督的手段单一、渠道狭窄，基本上处于自发状态，而且有的群众还因为参与监督遭到了残酷的打击报复，结果使人民群众对权力的监督制约成了一句空话。

二、传统政治体制容易滋生消极腐败现象

在现实条件下，缺少民主的传统政治体制，很容易使一些官员把手中的权力当成中饱私囊、欺压百姓的工具，走上腐败的邪路。这已经可以从大量的违纪违法案件中得到证明，具体表现有：

一是传统政治体制不能保证不用坏人。在传统政治体制中，好人掌权可以充分做好事，坏人掌权可以充分做坏事。现在，有些地方和领域的腐败之所以严重，一个重要原因是一些坏人窃取了权力。从目前查处的腐败案件看，“带病上岗”、“带病提拔”的现象相当突出。如荒淫无耻、严重腐败的江苏徐州泉山区原区委书记董峰，早在担任镇党委书记时就开始受贿。为什么一些劣迹斑斑的人能够获得权力？为什么一些腐败分子能够边腐败边提升？原因是复杂的，但根本原因是传统政治体制中由长官主导的官员选拔机制，为一些坏人走上领导岗位提供了机会和空间。第一，长官是人不是神，其才智、精力总是有限的。这样，长官要真实全面地了解每一个人的情况很不容易，有时候还可能发生错误，把某些坏人小人错当成好人能人使用。第二，民意反映的渠道不畅通。在目前的官员选拔中，群众反映情况的积极性不高，即便是长官和组织主动找群众了解情况，有些群众也不一定多说，更不一定说真话。因为在现行的官员选拔机制中，群众意见只是个参考，有时说了也白说，若引起某些人的不快，还可能要付出代价，所以有些群众选择了沉默，不到万不得已，一般很少会把自己的意见和知道的情况向上反映。第三，有的组织考察完全流于形式。如因腐败获刑16年的湖南省常德市原政协主席彭晋镛，先后经历8次任职调动，但每次组织考察都轻松过关，就在他大肆敛财期间，组织考察材料竟称赞他“律己较严，敢于抵制不正之风”。这样的组织考察，不仅没有反映一个人的真实面目，而且还欺骗了领导和群众。第四，坏人会千方百计地蒙骗长官和组织。某些坏人为了当官，不仅擅长拉关系、走后门、找靠山，而且善于伪装、做戏，把自己装扮成好人能人，刻意骗取长官的赏识和信任。第五，用人中的不正之风也给坏人有机可乘。如干部任用中存在的任人唯亲、卖官鬻爵等歪风，都是坏人获得权力的绿色通道。正是这些原因，使一些坏人小人有机会走上领导岗位，掌握权力，从而大搞腐败。

二是传统政治体制容易使一些官员变得专横自私。每个人都有自己的利益和追求。马克思说：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”在十七届中央纪委三次全会上，胡锦涛总书记也指出，共产党人是历史唯物论者，不讳言利益，不否认社会成员有个人利益、个人抱负、个人追求。一般来说，在处理利益关系的过程中，人往往具有自利倾向，即在遵纪守法的前提下，总是希望自己的利益得到更好地维护和促进，总是对自己有利的事情有更高的积极性。如球赛，人们总是希望自己的球队或自己喜欢的球队获胜。又如选举，人们总是希望自己支持的人当选，等等。这种自利倾向，在社会主义初级阶段和发展社会主义市场经济的历史时期里，是天经地义的。但在传统政治体制下，人的这种自利倾向容易使一些官员向损人利己和损公肥私的自私方向发展，蜕变成腐败分子。第一，一些官员手中掌握着巨大的权力。权力本身具有滥用的倾向，权力越大，滥用的倾向就越强烈。美国学者科恩在《论民主》中说：“在权力的使用上自加限制，在人类社会中是一种并不常见的美德。”当一个人掌握了巨大的权力后，就可能在权力的腐蚀下，从谦逊变得傲慢，从诚实变得虚伪，从民主变得专横，成为一个自私自利、无法无天的人。在实际生活中，我们经常能看到，有些人大权独揽后，就凌驾于组织之上，一言九鼎，唯我独尊，在私欲和偏见的驱使下，为所欲为。第二，权力是巨大的利益杠杆。在现阶段，权力具有神奇的魔力，谁掌握了巨大的权力，谁就拥有了打开阿里巴巴财富宝藏的金钥匙，要什么有什么。在唾手可得的巨大利益面前，有些官员的法纪和道德底线就会崩溃，用手中的权力大把大把地捞钱。第三，大权在握的官员是不法分子重点拉拢的对象。不法分子拉拢官员的一切伎俩，都是针对官员自身的弱点、喜好和私欲进行的。有些官员之所以被“糖衣炮弹”击中，成为腐败分子，主要不是因为不法分子的手段高明，而是自己的私欲在各种诱惑下不断膨胀的结果。

三是传统政治体制在防止权力滥用和腐败上软弱无力。要防止权力的滥用或腐败，必须加强对权力的监督制约。但在传统政治体制中，对权力的监督制约是相当软弱的，特别是对主要领导监督不得力、不到位、流于形式的问题普遍存在。如受贿过亿的江苏苏州市原副市长姜人杰基本没有受到什么监督。出现这种情况，根本原因是传统政治体制的权力自我监督机制存在着严重的缺陷。第一，权力的自我监督从本质上说是一种自律。监督需要自觉性，但更需要的是外部的强制，是他律。而在权力的自我监督中，权力为人民服务还是为个人谋取私利，主要依靠的是官员的道德良心和政治责任。第二，权力的自我监督是自家人的监督，监督者和被监督者是一个利益共同体，一个左手，一个右手，具有明显的妥协性。在一般情况下，要左手拿起刀砍右手，那是不可想象的。第三，在权力的自我监督中，专门监督机关的作用是有限的。专门监督机关是整个权力的一部分，不仅力量有限，难以对方方面面实施有效的监督，而且不可能独立于权力之外而存在，在行使监督职能时，必然会受到权力内部其他因素的干扰和制约，从而使监督钝化、软化。第四，在权力的自我监督中，自上而下的监督尽管是最有威慑力的，但很难到位。因为自上而下的监督是少数人对多数人的监督，由于上级的时间精力和掌握的信息有限，所以在对下属的监督中必定会出现许多空白点，要么监督不到人，要么监督不到事。有些地方还因上下级关系密切、互知底细等原因，自上而下的监督变成了十足的父子监督，名义上非常严厉，实际上相当宽容。还有些地方，领导除了布置工作外，很少有单独的提醒和批评，自上而下的监督几乎不存在。第五，在权力的自我监督中，自下而上的监督是小权对大权的监督。当监督者的力量明显小于被监督者的力量时，监督就成了“鸡蛋碰石头”，效果可想而知。事实上，有些地方下级对上级的监督，是“水中望月”，名存实亡。第六，权力的自我监督更多的是事后监督。在传统政治体制中，官员行使权力不仅有较大的选择自由，而且缺乏透明度，因此在没有结果之前，很难对权力运作的对错作出判断。由于缺乏必要的信息，事前和事中监督自然也无法有效地进行。这样，对权力监督的重心只有放在事后监督上。权力自我监督机制的上述缺陷和问题，使它在对权力的监督中遇羊变狼、遇狼变羊，表现得软弱无力，不仅不能有效地防止权力滥用和腐败现象的发生，而且也难以及时发现和纠正已经发生的权力滥用或腐败行为。

四是传统政治体制无法为制度规章的落实提供体制保证。为了防止权力滥用或腐败，党和政府制定了一系列科学的制度规章。但在实际生活中，许多好的制度规章没有真正得到落实，成了“镜中花”、“水中月”。在有些地方，制度规章很多，但权力腐败和滥用的现象也很严重。如黑龙江绥化市原市委书记马德，是新中国成立以来最大的“卖官书记”，他就是在民主推荐制、考察预告制、常委会票决制、任前公示制和干部述廉制、群众评廉制、组织考廉制等一系列的制度规章下，欺上瞒下，大肆卖官的。为什么会出现这种情况呢？根本原因是制度规章的落实缺少体制保证。现在，制度规章是否落实，关键看官员的自觉性，如果自觉性高，制度规章就能得到遵守，如果自觉性不高，制度规章不仅难以发挥大的作用，有时还可能成为违法乱纪的漂亮外衣。没有体制的保证，制度规章就没有生命力。制度和体制是相辅相成的，体制需要制度，具体制度的有机体就是体制，如果没有一系列的具体制度，那么体制是空的；同样，制度也需要体制，体制是具体制度的生命基础和作用条件，如果没有相应的体制环境，那么具体制度就成了无源之水、无本之木。在基本制度和体制之间，基本制度是决定性的，在体制和具体制度之间，体制是决定性的。如果体制与具体制度之间存在着深刻的矛盾，那么具体制度的作用就很难发挥，这已经被实践所证明。如为了扩大干部任用中的民主，把人选准用好，我们制定了不少相应的制度规章，但在传统政治体制的官员选拔机制中，这些制度往往难以很好地落实。又如为了加强对权力的监督制约，我们也制定了不少好的制度，但在传统政治体制的权力自我监督中，这些制度表现得相当软弱。可以肯定地说，如果传统政治体制不作根本的改革，那么制度规章最多最好，都无法达到防止权力滥用或腐败的目的。

五是传统政治体制容易使好人变坏、坏人更坏。体制有教化功能，有什么样的体制就有什么样的官。如湖南绥宁原县委书记陈小宁，曾是一个廉洁的干部，但在担任县长、书记之后就开始堕落腐败了。又如以陕西省政协原副主席庞家钰为典型的贪官，干脆“裸体做官”，大肆腐败。这些干部的蜕变与传统政治体制的弊端和缺陷直接有关：第一，在传统政治体制中，腐败的大门是始终敞开的。有权就有腐败的机会，权力大机会多，权力小机会少，有些人想腐败，一夜之间就能找到机会。在这样的情况下，出不出问题，关键靠官员的自觉性。事实证明，在充满利益矛盾的今天，官员要做到清正廉洁，仅靠自觉性是远远不够的。有些人能自觉抵制利欲的诱惑，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。但也有一些人经不住考验，把手中的权力家庭化、商品化、私有化，挖空心思牟取私利。如江苏省人民检察院原反贪局长韩建林、贵州省人民检察院原反贪局长刘国庆等，这些专门从事反贪的人最后都沦为贪官。第二，在传统政治体制中，监督软弱无力。有些人搞腐败几年甚至十几年，都没有被及时发现和纠正，过着潇洒自在的生活。这不仅会使腐败分子在违法乱纪的道路上越走越远，而且会严重消减教育的说服力、制度的约束力和监督的威慑力，使一些意志不坚定的人也产生侥幸心理，走向腐败。第三，在传统政治体制中，有些地方还存在着严重的“逆淘汰”现象。一些违法乱纪的人不断得到提拔重用，名利双收，而一些清正廉洁的官员却因各种原因被排挤、打压，甚至被淘汰出局。由此产生的影响是恶劣的，不仅会使一些坏人越来越嚣张，越来越肆无忌惮，而且会使一些原本坚持原则和忠诚正义的人，也随波逐流，慢慢变坏。如贵州省水城县公安局原缉毒大队长周鲲，曾是全国缉毒劳模、全国先进工作者和全国优秀人民警察，最后竟堕落成了贩毒的罪犯。总之，传统政治体制对官员的健康成长是十分不利的。我们不难看到，有些人本来踌躇满志，可一旦拥有权力，就自觉或不自觉地改变了看法，用人民的权力谋取私利和满足私欲，成了腐败分子。这有个人的原因，但更值得注意的是传统政治体制下的权力太容易变质了。

三、尽快从政治体制上筑起反腐倡廉的钢铁长城

胡锦涛总书记在十七届中央纪委三次全会上明确指出：只要我们紧紧依靠广大党员、干部和人民群众，充分运用党风廉政建设和反腐败斗争积累的成功经验，充分运用我国体制改革和制度创新的重要成果，坚定不移地把反腐倡廉建设贯穿于改革开放和社会主义现代化建设全过程，就一定能够不断遏制和克服消极腐败现象。从反腐倡廉建设的要求看，要防止权力滥用或腐败，保证权力忠于人民，必须着力深化政治体制改革。通过政治体制改革，真正确立人民群众在政治、经济、文化和社会生活中的主导地位，官员由人民来选择，权力由人民来监督，重大问题由人民来决定，实现权力体制民主化。要达到这样的目的，政治体制改革就不能只对传统政治体制进行局部的调整和修补，而是要在党的领导下，根据社会主义基本制度的内在要求，建立一个民主、法治和适度分权的新体制。就目前而言，要实现权力体制民主化，政治体制必须在三个关键环节作出重大的变革。

一是要建立由人民意志主导的官员选拔机制。官员由人民自己来选择，这是权力体制民主化的基本原则。它不仅能给好人能人当官提供更多的机会，而且对保证官员忠于人民意志、接受人民监督和积极为人民谋利益，具有重要的意义。在人民选择官员的实践中，民主选举是迄今为止最好和最基本的方式。因此，我们要建立人民主导的官员选拔机制，重点应该在民主选举上下工夫。第一，民主选举的范围要扩大。在官员选拔中，凡是能选举的一律选举。选举对官员有着很大的压力。大家都知道，在目前一些地方的形式选举中，候选人也有一种紧张感，担心出现特殊情况而落选。可以设想，一旦选举范围扩大，人民的民主选举权真正得到落实，那么想当官的人就会一直都紧张，这种紧张会促使许多人把注意力集中在党和人民的利益上。现在，我们道义上要求官员做人民的公仆和勤务员，当民主选举成为官员选拔的主渠道后，制度将保证能做人民公仆和勤务员的人才能当官，前者是群众求当官的，后者是当官的求人民。这种变化会从根本上保证权力自觉服从人民的意志，积极为党和人民的利益工作。第二，民主选举的竞争机制要落实。竞争，是民主选举的灵魂。只有竞争，才能使选民有条件对候选人的品德和能力进行比较，从而作出正确的选择。也只有竞争，才能使候选人对人民更忠诚，为人民谋利益更努力，从而争得更多的选票。如果选举中没有竞争，那么很难把多数群众信任的最优秀最可靠的人才选拔出来。因此，必须采取扎实的措施，把竞争原则贯穿于民主选举的全过程。第三，现行的选举制度要改革。在现行的选举中，形式主义比较严重，选举结果不能充分体现选举人的意志，所以一定要进行认真的改革。重点要对选举中的候选人提名和介绍制度进行改革，不仅要让选举人有更多的时间和机会参与候选人的提名，保证整个提名工作公开、公平、公正、规范，富有竞争性，而且要积极创造条件，多渠道多形式地介绍候选人的主张、品德和从政能力，让选举人充分地了解候选人。如果选举人没有真正参与候选人的提名，没有充分的时间和便利去了解候选人，那么最后的投票选举就会走过场，很难真正反映选举人的意志和愿望。

二是要对权力进行科学合理的分解。权力的高度集中，是权力滥用或腐败的重要原因。我们要加强对权力的监督制约，把权力滥用的倾向降到最低程度，就必须对权力进行科学合理的分解。应该指出，我们对权力的分解，绝不是要搞西方的三权鼎立。西方的三权鼎立，是统治阶级内部不同利益集团为了自身利益最大化，对统治权力的瓜分。我们对权力的分解则不同，是在党的领导下，根据人民的统一意志，对不同系统、部门的权力，对同一系统、部门内部的纵向和横向权力，如对党委、人大、政协和司法机关之间的权力，对中央和地方的权力，对决策权、执行权和监督权等，作出明确的界定，做到权责分明，各司其职。这样的权力分解，有利于团结统一，有利于效率的提高，有利于对权力的监督制约，从而使人民的意志和人民的利益得到更好地实现。

三是要大力加强人民监督机制的建设。人民群众的监督，是防止权力滥用或腐败的铜墙铁壁。这是马克思主义的一个基本观点，也是许多深谙权力艺术的资产阶级政治家深信不疑的真理。人民群众的监督，是权力自我监督之外的一切监督的总和，它最大的特点是能够对权力进行全方位、全过程、全天候的监督，使权力每时每刻、每个环节、每个角落都受到严密的监督，从而及时发现和纠正权力运作过程中出现的问题和偏差，及时揭露和惩处腐败分子，保证权力在正当范围和预定轨道上运行，保证权力行使者牢记公仆本色，全心全意为人民服务。因此，我们在加强对权力自我监督的同时，必须大力加强人民监督机制的建设。当前要突出抓好以下工作：第一，建立健全“便利、安全、高效”的群众举报机制。便利，就是要方便群众举报；安全，就是要使举报人的权益受到绝对保护；高效，就是要保证举报线索件件有着落、有回音，取信于民。这样，群众性的举报工作就能上一个新的台阶。第二，丰富群众监督的手段和渠道，特别是要充分发挥舆论监督的作用。舆论监督具有公开性、广泛性和及时性的特点，在权力监督中拥有无可比拟的威力。因此，创造条件使人民群众充分运用舆论工具，对党和国家的各项工作自由地发表意见，对广大公职人员开展客观公正的批评和监督，是当前政治体制改革中必须解决的一个大问题。第三，积极为群众监督创设条件。如推行政务公开，增强权力运作的透明度，只有政务公开，人民群众才能了解情况，掌握信息，对权力实施有效的监督。第四，强化人民的监督权力，尤其要强化人民群众依法撤换、罢免和弹劾官员或代表的权利。第五，要制订相应的人民监督法规。如对人民群众的监督职能、监督形式、监督程序、监督手段等，都要作出易于操作的规定，把宪法赋予人民的监督权利进一步具体化、制度化、规范化。

子规夜半犹啼血，不信东风唤不回。有理由相信，在十七大精神指导下，按照科学发展观的要求，不失时机地推进政治体制改革，大力发扬人民民主，那么我们的反腐倡廉建设就一定会有突破性的进展。

（此文摘要刊发在新华社《瞭望周刊》2010年第20期）