规范和保障网络反腐的法治体系建设研究

一、我国网络反腐现状分析

目前,我国拥有5.38亿网民、10亿多手机用户、超过3亿微博用户,形成了庞大网络公共空间和交流平台。人们利用即时通讯、BBS论坛或社区网站、网络新闻评论与跟帖、微信、微博、博客及播客等技术工具,进行网络评论、网络曝光、网络举报、网络跟踪等,掀起了一次次反腐舆论风暴,例如雷政富不雅视频事件、杨达才“微笑局长”事件、蔡彬“房叔”事件、上海法官夜总会丑闻事件等,无论是民间网站、公共论坛还是个人博客都凸显反腐功能。

目前,我国反腐败职能机构主要有:中国共产党纪律检查机关、国家司法机关、政府监察机关和审计机关以及国家预防腐败局。理论上,传统的政府网站具有权威性、公信力强等优势,应该是网民在网上首选的监督的地方,应成为网民合理利用网络进行监督的场所。可是,从已经出现的网络监督的重点案例可以看出,我国传统政府网站影响力正呈现出逐年下降的趋势,“体制内冷清,体制外火热”的网络举报现状给我们带来尴尬与反思。官方网站如何突出“我要举报”“举报查询”等功能,与“微博实名举报”等民间“网络反腐”手段形成竞争关系,如何积聚网络反腐“主渠道”的人气,将是对官方决心与智慧的考验。

民间反腐网站具有非强制、非等级和非利润取向,它作为一种市场化媒体,经济独立性较强,可以比传统媒体或官方反腐网站为各种利益诉求开辟表达空间提供更多便利,更加热衷于报道热点话题甚至敏感话题。民间网络反腐模式大致可以分为反腐网站、公共论坛和个人博客三种类型。在新兴的网络互动载体工具中,微博在网络监督中互动作用及威力显示可以说是最突出的。网民可以通过微博、博客、BBS等平台对突发事件、社会热点、腐败现象等进行评论,即时传播事件消息,能在瞬间将自己从“旁观者”变成“当事人”,迅速形成“围观”态势,进而引发传统媒体的跟进,对传统的反腐格局形成了挑战与冲击。目前,国内民间反腐网站反腐败范围主要限于公职腐败,没有进一步扩展到社会其他领域;网络反腐活动主要侧重于举报等事后控制方式,在预防腐败方面还缺乏建树;许多网站专注于个案的追踪与报道方面尚有差距。民间网站采取的一些过激的反腐手段,如果不加以正确引导和规范,也可能产生负面作用。

二、网络反腐的正价值与负效应

所谓“网络反腐”,是指普通网民、新闻媒体或政府机构等利用互联网对权力部门或个人进行舆论监督,直接或间接地预防和惩治腐败。从实质上看,网络反腐是现代民主政治下的公民政治参与形式,是现代信息技术条件下群众监督的重要方式,是公众行使宪法赋予的言论自由和民主监督权利的具体体现。网络反腐如同一把双刃剑,具有正负两面价值。其正面价值在于其快捷高效、公开透明、自由互动、安全性高;其负面价值在于网络信息的不真实性、网络言论的非理智性、网民知情权的不充分性、网络举报的不安全性、网民参与的不均衡性。作为体制外的重要反腐力量,网民和媒体利用反腐网站、公共论坛和个人博客等克服“官方反腐”的不足,形成了卓有成效的“民间反腐”模式,但也存在自身的局限性,在反腐对策体系仍处于次要地位;关注个案具有偶然性,监督对象范围有限;缺乏持续性,从而影响反腐效果。

网络反腐功能的有限性也带来诸多负面效应,包括:易产生“群体极化”的极端倾向,易产生人治型反腐的倾向,影响司法反腐的独立性与公正性,侵犯监督对象的合法权利,甚至危及国家利益和社会稳定。调研发现,在网络反腐事件中,许多网民缺乏自律意识,意见表达情绪化,“人肉搜索”泛滥,“围观”效应放大,呈现恣意化、功利化、娱乐化特征;有的网民散布谣言,恶意诽谤,随意侵犯他人隐私,形成网络暴力和民意审判;有的民间网站打着反腐旗号,行诈骗、敲诈、打击报复之实,甚至出现“职业举报人”的苗头,网络反腐遭到异化,正能量被折冲消解;网民过早地将涉腐线索公之于众,容易“打草惊蛇”,给司法介入调查带来障碍,加大反腐难度和成本,损害政府形象和司法公信力。媒体、民意与政府之间也未形成良性互动,反腐职能部门应对网络舆论缺乏制度路径,仍存在运动式、行政化的缺陷。

三、网络反腐法治化的路径选择

网络反腐是一项长期的、复杂的、系统性的社会工程,要走出过去“越反越腐”的怪圈,就必须要改变过去那种过分依赖政策反腐、权力反腐的传统模式,只有将其纳入法治化轨道,寻求“法治反腐”的创新路径。只有这样,网络反腐的“正能量”才能得到释放,其“负效应”才能得到最大程度的消解。

目前,我国网络反腐立法整体上比较零散、粗疏和滞后,缺乏相关行为规范和政府监管的规定,更缺乏对网上举报人的保护;立法位阶较低,且多为管制性规范,缺少引导性和激励性,成为其发挥反腐效能的“短板”和“硬伤”。具体来说:第一,网络舆论主体行为缺乏规范。网络信息发布者、信息参与者及信息传播者知情权、参与权表达权、监督权利需要法律框定,网络舆论“意见领袖”和网络评论员的法律地位和责任有待立法确认,网络舆论传播规范和网络媒体的社会责任规范仍未建立,网络媒体行业自律亟须法治化。第二,网络反腐权利缺乏法律保障。相关法律规范过于强调政府的管制,开放性和民主化程度不高,对网民权利保障重视不够,网民的言论自由权受侵害时缺乏救济渠道,网络舆论侵权违法犯罪刑事规制不足,惩治不力。第三,网络反腐运行管理机制不健全。网络舆论监管存在多头监管、九龙治水的弊端;网络反腐舆情信息收集反馈机制有漏洞;政务网络信息公开不充分,且缺乏制度性约束;网络民意沟通机制不健全,程序繁琐、层级过多,缺乏制度化。

针对以上法律缺陷和不足,网络反腐法治化需要确立以下四个基本原则: (1)构建预防和惩治腐败的法律制度体系。(2)注重反腐败的“自下而上”和促进公众参与。(3)协调权力主体、监督者、被监督者之间的关系。(4)坚持规范监督主体与规范权力主体的统一。在坚持上述网络反腐法治化基本原则的前提下,国家和政府需要对传统反腐模式进行以下方面的改变:预防与惩罚并用;权力与责任对等;实体与程序并重;由封闭向公开转变;由平行向联动转变;推动公众有序参与;坚持适度审慎立法。

四、网络反腐行为的法律规范

网络反腐个体主要包括网络服务提供者和网络用户,法律应当对这两类个体的权利和义务予以规范。

(一)网络服务提供者的行为规范

鉴于我国市场机制的不完善以及行业自治组织的匮乏,要加强对国内网络不良信息提供者、网络不良信息使用者、网络经营者、互联网服务提供者的管制;强化各运营机构的监管连带责任,即政府在追究相关直接行为人的法律责任;同时,应当追究向行为人违规提供网络接入服务的服务商的连带法律责任。

(二)网络用户的行为规范

由于互联网等信息网络具有公共性、匿名性、便捷性等特点,一些不法分子将信息网络作为新的犯罪平台,恣意实施诽谤、寻衅滋事、敲诈勒索、非法经营等犯罪。利用信息网络实施的寻衅滋事等犯罪,特别是编造虚假信息,在信息网络上散布,起哄闹事的行为,有时甚至会引发群体性事件,造成公共秩序严重混乱。司法机关应进一步明确利用信息网络实施的诽谤等犯罪的定罪量刑标准,依法打击此类犯罪行为。

(三)民间反腐网站的自律性规范

我国一些民间反腐网站初步建立了增强自身运作规范性的制度,如会员注册、服务受理、隐私保密、维权投诉等。我国今后应借鉴发达国家相关的先进经验和成熟的技术,完善行业自律规范,推动网络行业的自我管理。

(四)政府网络信访举报工作规范

我国现行举报制度主要包括以下内容:举报主体、机构和范围;举报工作的原则、要求和答复;举报的方式、场所和移送时间;举报的保护和奖励等,但仍存在诸多问题,如举报渠道不畅、举报管理失控、举报查处低效、举报成本较高等。建议通过制定举报法统一规范受理举报的行为,保护举报人的合法权利,明确受理群众和举报部门的法定义务。在工作制度规范方面,完善举报工作管理制度、举报工作责任追究制度、举报工作内外部监督制度等。

五、网络反腐管理的法律规范

从反腐职能部门的角度,建立一套制度化的网络反腐管理规范,成为增强网络反腐有效性、保证网络反腐健康发展的必然选择。

(一)网络反腐舆情管理机构

(1)明确以宣传部门为主的网络舆情管控部门。应当明确网络舆情的主管部门,全面负责网络舆情的监管和引导。(2)建立和完善网络舆情收集、分类和分级管理制度。建立有效的网络反腐信息筛查、甄别、启动调查和立案的工作程序,鉴别和认定反腐信息的真实客观性,抑制虚假反腐信息的传播。(3)建立和完善网络反腐信息的处理和反馈机制,对网络舆情监督体系对网络反腐信息实施及时的汇总、分析和归纳。(4)建立和完善系统化的网络舆情引导机制。(5)建立和完善网络舆情干预和管制制度。

(二)网络反腐实名举报制度

1.网络实名制的推行及其限制

网站实名制是规范民间网站反腐行为的正确途径。在国家对民间反腐网站实行网站实名制的基础上,民间反腐网站应对普通用户实行登录注册制,当然,推行网路实名规则,不能采取一刀切的激进做法,应采取逐步推进的方式进行。网络舆论规制的重点应当放在对网络媒体和虚拟社区的管理上,突出对公民基本权利(特别是青少年)和社会公共利益的保护。

2.网络实名举报的法律规范

一是要将实名举报纳入法制轨道,将实名举报制度列入有关法律法规之中,规范实名举报程序。二是要建立健全保密制度,加强保密管理。三是建立健全实名举报激励机制。四是严肃处理对举报人打击报复或泄露举报人身份信息的行为,切实保护举报人的合法权益。

(三)政府信息网络公开制度

1.政府信息网络公开制度内容和形式

当前,我国有必要从权力运行入手,利用政府信息网络公开制度应对权力运行过程中争议最大的自由裁量权问题、最容易出现的越权现象以及对日益膨胀的公共组织的权力进行约束。当前应重点公开以下几类政府信息:财政信息、重点领域信息、“政误”信息、腐败风险信息、民调信息。政府信息网络公开主要包括以下几种形式:政府网站主动公开;政府网络发言人;网上交流;网上查询;网上直播;网络申请公开;政务微博等。

2.公职人员财产申报及重大事项信息网络公开制度

结合当前实际,我国应当将有限的反腐败力量集中于那些易发生腐败的实权部门或敏感领域的国家工作人员身上,从岗位与级别相结合的角度选择公示对象。在公示的收入财产内容上,也可逐步减少秘密申报的范围,增加公开申报的范围;可选择单位内部的局域网公告栏公示,再逐步对外公示,包括面向社会的网络公示。

(四)腐败行为网络监控机制

1.行政审批腐败的网络监控

(1)数字化监控。受理的行政许可事项的内容、法律依据、审批条件、收费、步骤、承办时限等都实行数据化。(2)视频监控。在行政服务现场设置视频网点,对服务窗口工作人员的工作作风、服务态度和办事效率等进行监控。(3)异常监控。在对行政许可、审批和处罚进行监察时,将不予许可、不予受理、补交材料等情形为异常情况从业务流程中筛选分离并进行处理。(4)社会监控。系统开设行政许可互联网站,公众通过网站一方面了解相关信息,另一方面可查询审批事项的实际办理情况信息,对违法违规行为进行网上投诉,使行政审批主动接受社会监督。

2.公共工程腐败的网络监控

(1)全程监控。实现项目由申报、审批、到招投标、开工建设、实施进展、资金使用、竣工验收、最后评价等全过程的电子实时合规性监控。(2)多层监管。系统实现多元监管主体之间的信息共享,实行部门联动机制,具有集部门控制、政府管理和社会监督为一体的监控功能,形成监管合力。(3)风险预警。将重大工程建设项目建设过程中容易发生问题的薄弱环节和苗头性、倾向性问题设定为腐败风险点,作为预警信息采集的重点内容。(4)远程监控。通过安装远程监控系统,随时发现项目建设存在的质量问题。

3.司法审判腐败的网络监控

针对司法审判腐败实施网络监控,可采取以下制度措施:(1)静默监督。当案件影响较大或有当事人要求,主管法院院长、庭长可以通过网上办事系统采取介入而不干预的在线静默监督方式,调阅反映审理情况电子卷宗,如果发现主审法官有不轨行为,可以通过合议庭审议的方式解决问题。(2)网上流转与审查。除了特殊案件(涉密、大案要案)外,所有案件应当从立案到结案全过程实行动态流程管理与监督。(3)网上查询、联络与信访。当事人可以在诉讼大厅获取随案密码后通过法院内部上网系统在授权范围内自助查询诉讼档案以及在办案的电子卷宗。(4)网上直播与视频庭审。案件审理全过程的网上直播,将案由、承办人、书记员、原被告等内容在网上全部公开,直播庭审实况。

(五)网络反腐官民合作机制

实践表明,网络反腐败要想发挥出自身应有的功效,就必须实现政府与民间反腐败的对接。民间反腐败需要借助于政府反腐败机构的权威及机制查处腐败分子;而政府反腐败机构则要借助于民间反腐的力量扩大信息来源,增强对腐败嫌疑人的监控。这就需要政府为民间反腐败力量的整合找到制度化出口,使反腐形成官民有机互动的有序局面。

1.建设政府主导、官民合作的网络反腐平台

从目前网络反腐实施的实际效果和运作过程看,构建“官方主导、民间参与、行为规范、制度约束”的网络反腐平台成为当务之急。一方面需要打造一个政府主导的,更加高效、安全的官方网络监督平台,充分发挥网络反腐核心主体的主导作用和核心作用;另一方面,充分尊重网络反腐的基本规律,充分重视网络民主监督的积极作用。要有效整合民间网络反腐平台、官方网络反腐平台资源,通过立法明确各自的权利和义务,规范网络反腐平台运行秩序。通过加强两者之间的沟通与协作,提高网络反腐信息的质量,增强网络反腐的有效性和规范性,形成统一和谐的网络反腐氛围。

2.建设安全高效的综合性网络反腐技术平台

必须加强网络反腐技术平台的构建,打造一个整合度高、安全性好、科学高效的综合性网络反腐平台。这一平台可以由政府机关、第三部门乃至网民代表组成管理委员会进行统一管理的方式,下设专门性的检举平台、综合性的公共交流平台、公共的信息甄别与筛选平台、腐败案件跟踪处理平台、反腐败知识与培训平台等二级平台。这种平台管理方式,可以整合现有的民间和政府的反腐败资源,解决现有网络反腐败机制中信息公开不足或者信息公开过度等方面的问题,同时实现公众反腐败与政府反腐败的良性互动与无缝衔接。

(华东政法大学课题组　张 勇　王永杰 黄紫红 谢俊龙)