履职评议的新发展与模式选择

杨留强

履职评议,又称述职评议,是指人大常委会任命的国家机关工作人员依法向人大常委会报告履职情况,并接受评议的监督活动。

2015年9月,省十二届人大常委会第十七次会议审议通过的《关于监督司法机关工作的规定》(以下简称《规定》)第十五条对履职评议作出专门规定,为我省开展履职评议工作提供了法律依据。由于《规定》关于履职评议的规定较为简单,如何开展履职评议工作仍需要进一步研究。为此,本文对各地人大常委会开展履职评议的经验和做法进行研究,进而提出自己的看法。

一、履职评议的新发展

各地人大常委会开展履职评议工作可以分为两个阶段,一是监督法实施前。在这个时期,各地人大常委会进行了大量探索,形成了较为固定的模式,并通过规范性文件的方式予以规范。二是监督法实施后。由于监督法对履职评议没有明确规定,各地人大常委会开展履职评议工作较少。但近几年来,各地人大常委会在履职评议方面进行了新的探索,并采取了不同的评议模式。

近几年来,履职评议工作有了新的发展,主要表现在以下两个方面∶

(一)进行了广泛的实践

监督法实施后,浙江省温岭市人大常委会于2008年和2009年对该市人民法院的部分法官和人民检察院的部分检察官开展了履职评议。浙江省台州市人大常委会于2010年对该市中级人民法院部分法官开展了履职评议。之后,浙江省的杭州、宁波等市学习台州市的经验和做法,先后对本市部分法官和检察官开展了履职评议。目前,浙江省绝大多数设区市已经开展过这项工作。

2014年,云南省昭通市人大常委会对其任命的“一府两院”的8名负责人进行了履职评议;江苏省南京市人大常委会对市民政局、工商局、住建委、民宗局、卫生局等5家政府部门主要负责人的履职情况进行了评议。

除此之外,广西壮族自治区柳州市、山东省聊城市、河北省石家庄市等地人大常委会也都先后开展了履职评议工作。

按照评议对象分类,可以将各地人大常委会开展履职评议的情况分为两类∶“一府两院”式和“两院”式。“一府两院”式以安徽省及其阜阳市为代表。安徽省人大常委会将评议对象规定为∶其任命的省人民政府秘书长以及组成部门主要负责人,省高级人民法院副院长、审判委员会委员,省人民检察院副检察长、检察委员会委员,其他法官、检察官。安徽省阜阳市人大常委会将评议对象规定为∶其任命的市人民政府组成人员、市中级人民法院法官和市人民检察院检察官。“两院”式的典型代表是浙江省台州、杭州市和河北省石家庄市。“两院”式将评议对象规定为“两院”的法官、检察官。为避免与“党管干部”原则相冲突,进一步将评议对象限定为市管干部以外的法官、检察官。

(二)制定了一些规范性文件

2014年5月21日,安徽省第十二届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的《安徽省人民代表大会常务委员会关于省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院工作人员任前审查和任后监督的规定》对履职评议作了规定。2014年7月10日,阜阳市第四届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过了《阜阳市人大常委会述职评议办法(暂行)》。除此之外,江苏省南京市、河北省石家庄市、云南省昭通市等地人大常委会也都出台了有关履职评议的规范性文件。

2014年1月,河北省人大常委会通过的《关于进一步加强和改进监督工作的意见》对述职评议作出规定∶“发挥人大监督的特点和优势,把听取和审议‘一府两院’专项工作报告与开展工作评议、述职评议与满意度测评结合起来,把对‘事’的监督与对‘人’的监督有机统一起来,在听取和审议专项工作报告时,把政府有关主管领导干部工作业绩和存在问题寓于其中,将人大常委会评议意见和满意度测评结果转送组织部门,作为评价、使用干部的参考依据。建立‘一府两院’被任命人员定期向人大常委会报告履职情况制度,每年有计划地选择部分被任命人员,通过听取和审议专项工作报告或履职情况报告、开展专项工作评议、述职评议等方式实施监督,促进依法行政、公正司法,切实加强和改进工作。”

2015年9月,省十二届人大常委会第十七次会议审议通过的《关于监督司法机关工作的规定》第十五条对省法院审委会委员和省检察院检委会委员开展履职评议作出规定∶“常务委员会任命的省高级人民法院审判委员会委员、省人民检察院检察委员会委员,应当向常务委员会报告履职情况。经主任会议研究,可以对其履职情况进行评议,评议结果通报有干部管理权的相关机关。”

二、履职评议的几种模式

实践中,各地人大常委会形成了各具特色的评议模式,主要分为以下几种∶

(一)“述职－审议”式

“述职－审议”式以安徽省为代表,该模式的程序为被评议人向人大常委会口头或书面述职,然后人大常委会进行分组审议,没有述职调查和满意度测评两个程序。《安徽省人民代表大会常务委员会关于省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院工作人员任前审查和任后监督的规定》第三款规定∶“述职报告印发省人大常委会组成人员,口头述职报告在常委会分组会议上进行审议。组成人员对书面述职报告的意见和口头述职报告的审议意见,由任免工作机构汇总,向主任会议报告后,交有关机关研究处理,并向述职人员反馈。”

(二)“调查－评议”式

“调查－评议”式以浙江省台州市和杭州市为代表,该模式的程序为在集中评议开始前,先对被评议人进行调研走访,然后由人大常委会主任会议进行集中评议,并确定评议等次。依照2013年《杭州市人大常委会对市检察院部分检察官开展履职评议的工作方案》规定,市人大常委会成立评议工作调研组,向市检察院、市纪委(监察局)、市委政法委、市法院、市公安局、市司法局等有关部门和部分市人大代表、人民监督员、律师、案件当事人等了解被评议对象的有关情况;抽查、阅看被评议对象近两年来主办的案件卷宗,旁听被评议对象承办案件的庭审。市人大常委会主任会议听取评议工作调研组对被评议对象的履职评议建议意见报告,对评议对象进行评议,并确定“优秀”、“称职”、“不称职”三个评议等次。

(三)“述职—审议—测评”式

“述职—审议—测评”式以河北省石家庄市为代表,该模式的程序为被评议人向人大常委会报告履职情况,然后人大常委会对被评议人的履职报告进行审议,最后由人大常委会组成人员对被评议人进行满意度测评,没有述职调查这个程序。2015年2月27日,石家庄市十三届人大常委会第十四次会议审议通过的《石家庄市人大常委会关于对市中级人民法院法官和市人民检察院检察官开展履职评议的暂行办法》“五、方法步骤”中将集中评议的程序规定为∶“1.市人大常委会全体会议听取被评议法官、检察官个人履职情况报告;2.市人大常委会组成人员对被评议法官、检察官个人履职情况报告进行审议;3.对被评议法官、检察官履职情况进行测评。测评票分为‘满意’、‘基本满意’、‘不满意’三个格次。测评结果当场宣布。”

(四)“调查－述职－评议－测评”式

“调查－述职－评议－测评”式以安徽省阜阳市为代表,该模式的程序为先对被评议人进行述职调查,然后被评议人向人大常委会进行述职,人大常委会对被评议人进行评议,并进行满意度测评。《阜阳市人大常委会述职评议办法(暂行)》第十二条规定∶“常委会会议评议按下列程序进行∶(一)主任会议向市人大常委会组成人员印发述职人员的述职报告和评议调查组的调查报告;(二)述职人员向市人大常委会会议作述职报告;(三)市人大常委会组成人员根据述职报告、调查报告进行评议;述职人员到会述职,听取评议意见时,应对常委会组成人员在评议中提出的问题给予回答或说明。(四)评议调查组汇总整理形成书面评议意见,经主任会议审议通过后印发述职人员及其所在单位。(五)常务委员会组成人员对述职人员的履职情况,以无记名投票方式,按照满意、基本满意、不满意进行测评。测评结果当场公布。”

三、履职评议的模式选择

履职评议应当采取什么样的模式,应当考虑以下几个关系∶一是加强人大常委会监督与人大常委会依法监督之间的关系;二是加强人大常委会监督与党管干部原则之间的关系;三是加强人大常委会监督与保障被评议人依法行使职权之间的关系;四是加强人大常委会监督与人大常委会自身建设之间的关系。

(一)加强人大常委会监督与人大常委会依法监督

人大常委会的监督工作应当加强,但人大常委会的监督工作也应当依法进行。监督法出台后,履职评议工作之所以在一个时期内“偃旗息鼓”,重要原因就是缺少法律依据。全国人大常委会认为应当将“述职评议”引导到“工作评议”。中国人大网关于《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第八条的法律释义指出∶改革开放以来,各地方为加强人大常委会对“一府两院”工作的监督,进行了积极的探索和实践,大体上形成了“述职评议”“工作评议”两种做法。经反复比较、认真研究,从监督实效看,经验比较成熟、认识比较一致的做法,是对“一府两院”的专项工作进行监督。因此,监督法将“述职评议”引导到“工作评议”。需要指出的是由于监督法第八条是关于听取和审议专项工作报告的规定,此处的“工作评议”,实际上是审议的意思。也就是说,在该语境中,审议与评议大体上是同义的。按照时任全国人大常委会副秘书长乔晓阳的解读,人大常委会可以搞履职评议,只是应当将履职评议寓于工作评议之中。乔晓阳在十一届全国人大常委会专题讲座第三讲“监督法和全国人大常委会的监督工作”中指出∶把对有关部门主管领导干部的工作业绩和存在问题寓于工作评议中,实际上也体现了对他们履行职责情况的监督。

如果单从法律依据这个角度考量履职评议的合法性问题,最终的结果不过是见仁见智、争论不断。反对者认为没有明确法律依据,赞同者认为是加强人大常委会监督的应有之义,“谁也说不过谁”。本文认为,这并不简单是法律依据的问题,而是现实需要问题。现实需要是催生履职评议的最大动力,这种现实需要就是人大常委会监督权威不够高、监督手段不够硬、监督力度不够强。正是这种现实需要才催生了履职评议近几年来的“星火燎原”。在履职评议被广泛实践,并被部分地方人大常委会以规范性文件作出规定情况下,再说履职评议没有法律依据,难以“站得住脚”。

(二)加强人大常委会监督与党管干部原则

党管干部原则是党和国家干部管理制度的根本原则,是坚持党的领导的具体体现。有人认为,人大及其常委会只能根据党委的意见,从程序上任免人员,无权进行实质性的审查和监督。因此,人大开展履职评议,违反了党管干部原则。这种观点显然是经不起推敲的。第一,履职评议是任后监督,显然不涉及实质审查的问题。第二,人大任命的干部应当对人大负责,受人大监督。这种负责和监督都是实质性的,不存在名义上对人大负责,受人大监督的问题。

如何厘清加强人大常委会监督与党管干部原则之间的关系,乔晓阳在十一届全国人大常委会专题讲座第三讲中已经作了明确阐述,除了其认为应当将履职评议寓于工作评议之中的观点外,还认为“人大常委会通过与党委组织部门沟通专项工作评议情况,可以作为组织部门评价、使用干部的依据。这样,就把对工作的监督和对个人的监督很好地结合了起来,既能够比较好地处理加强人大监督与党管干部原则的关系,又增强了监督的针对性和实效性。”从中可以看出,厘清人大常委会的监督与党管干部原则的关键是把握好监督的界限,突出监督的特性。“监督”的特性就是“间接性”,评议情况作为党的组织部门评价、使用干部的依据,但不能“直接”对干部使用“下结论”。

本文认为,可以对人进行测评,但对测评结果的使用应当慎重。如果测评结果是不满意、不称职,人大常委会不能以此启动罢免程序。因为启动罢免程序得有法定事由。而测评结果不满意、不称职的原因却有很多,且多不是法定事由。如果是法定事由,应当直接启动罢免程序,不必再搞测评。

(三)加强人大常委会监督与保障被评议人依法行使职权

有人认为,履职评议会干扰被评议人依法履职,这在对法官、检察官进行评议时显得尤为突出。法官判案,一般都是一个赢、一个输,不管怎么判,总会有一方不满意。据此,有人认为,对法官、检察官开展履职评议,可能会对司法人员施加压力,影响其依法、公正、独立办理案件。

监督与干预,的确并非泾渭分明,把握不好界限,有时监督反倒会异化为干预。把握好二者的界限,一是要守住监督的“谦抑性”,不能主动出击,干预,甚至代替被评议人行使职权。二是对人的监督也要“对事不对人”,对人的评议要围绕工作进行。

据此,本文认为评议调查应当慎重,不宜调查过深、过细,不能对被评议人的具体工作介入过多。

(四)加强人大常委会监督与人大常委会自身建设

加强人大常委会监督必须与人大常委会自身建设情况相适应。履职评议还要考虑人大常委会自身工作重点和队伍建设情况。监督只是人大常委会工作的一方面,履职评议也只是人大常委会监督工作的一部分,如果在履职评议上投入精力过多,容易导致人大常委会工作重心的“偏移”,同时也会超出人大常委会干部队伍的承受能力。据此,履职评议的规模不宜过大,被评议人数不宜过多,评议的程序也不宜过于复杂。

履职评议采取什么样的模式,应当综合考虑,兼顾党的领导、被评议人依法行使职权、人大常委会自身建设等因素。履职评议可以单独进行,也可以融于听取和审议专项工作报告之中,在听取和审议专项工作报告中单独设置履职评议内容。关于评议模式的选择,根据每次开展履职评议的具体情况,上述几种模式均可借鉴。

(作者单位:河北省人大常委会内司工委)