建立“四位一体”良性互动机制

蒋　静　张　娜

强化税源管理，建立税收分析、税源监控、纳税评估和税务稽查互动机制，是新时期对税收征管工作落实科学化、专业化、精细化管理的具体要求。2010年，我局在加强重点税源管理，巩固纳税评估工作成果和经验的基础上，进一步提出了要结合我局实际，探索建立健全税收分析、税源监控、纳税评估、税务稽查“四位一体”的良性互动机制。

传统的税源管理模式下，信息交流共享程度不高、协作运转效率拖沓、协作范围不宽等问题，造成税收分析和税源管理部门之间缺乏有效的协调配合，貌似精细化管理的工作分工分家，恰恰形成推诿扯皮的现象时有发生，征、管、评、查各系列工作重叠，税收成本不断增大，纳税人多头负担突出，全局工作挈肘钳制难以协调展开。怎样才能解决上述问题呢？要在“动”字上做文章，互动挖潜力，创新添活力，建立“四位一体”互动机制，以“协作、高效、互补、共赢”为目标，各部门互通信息、配合协助、齐抓共管，强调将各部门、各环节有机链接，形成闭环式工作体系。

“四位一体”互动机制是指建立税收分析、税源监控、纳税评估、税务稽查的税源管理机制。建立健全“四位一体”良性互动机制，就是将税收管理的分析、评价和实施统筹考虑，优化管理流程，在内部相关职能部门之间构建信息共享、良性互动、有机统一的工作格局和运行机制，及时发现征管中存在的问题，找出薄弱环节，不断加以改进和提高。良性互动机制的核心是建立四者之间的信息共享和双向反馈机制，形成一个以税收分析指导纳税评估、税源监控和税务稽查，纳税评估为税务稽查提供有效案源，税源监控为税收分析提供基础数据，为纳税评估提供重点评估对象，税务稽查保证纳税评估有效实施，纳税评估与税务稽查反馈结果促进税源监控的相互作用、相互制约、相互促进的有机整体。

1．确定互动机制的工作思路。按照“以中心任务为核心，以信息化建设为依托，以税收分析为切入点，以纳税评估为重点，以税务稽查为强化手段，全面实现税源监控为落脚点，形成和推进部门之间、工作环节之间的良性互动”的工作思路，我局利用信息化手段，借助税收管理工作平台和纳税评估系统，实现以税收分析和预警引导评估，以评估督促稽查，以评估、稽查促进管理的良性互动。

2．微调四个职能环节相互顺序。税收分析、税源监控、纳税评估、税务稽查作为税源管理四个主要功能，对应着不同的职能部门，不同的职能部门又对应相应环节的工作，这些工作都可以理解为税源监控工作的内涵。如何理顺四个职能环节的顺序，有条不紊地开展工作，是当前亟须解决的问题之一。所谓“四位一体”的互动机制，税收分析是源头，是发起环节；纳税评估是关键，是核心环节；税务稽查是手段，是落实环节；税源监控则是具体长效管理的措施或办法，是集成环节，由此形成一个税收分析→纳税评估→税务稽查→税源监控四个职能环节的周而复始的封闭循环，继而建立起无缝隙管理体系，逐步解决征管工作中客观存在的管理缝隙问题。

3．确定各环节的互动关系。我局创新设计《税收分析、纳税评估、税务稽查、税源监控职能环节联动关系表》。采用“投入产出”原理，详细描述四个环节在互动过程中，“本环节应该做什么，向其他环节传递什么，其他环节反馈（传递）什么”，“前一环节传递的内容，一定是下一环节需要的，下一环节需要的，前一环节一定有传递”，真正实现各环节工作内容明晰、互动衔接顺畅、整体联动的效果。

在建立“四位一体”互动机制的工作中，我局依照“上下联动、左右互动、部门协动和全员行动”的工作原则，通过建立定期召开税收分析会、纳税评估讨论会、征管例会、稽查工作联席会议等制度，搭建税源纵向、横向管理平台，强化组织、制度、培训和考核监督等保障措施，使互动机制各项工作稳步推进，取得了初步成效。

1．税收分析机制初步成形。我局不断强化以数据分析指导工作的理念，将拓宽数据来源渠道和提高数据质量放在突出的位置。依托征管系统，拓宽数据来源，规范数据采集、录入、清理和发布，确保数据全面真实。与此同时，每月定期召开税收分析例会，综合进行税负分析、税源分析和税收关联分析，一方面开展收入进度分析和增减因素分析，另一方面开展行业税负分析，重点税源监控分析和税种分析，找出工作中的主要问题和薄弱环节，为强化税源监控指明了重点，也为纳税评估、税务稽查提供了案源。比如，我们发现国际货代行业税负普遍偏低，预警异常；再比如，我们发现房产税管理中，出租人未及时登记房产相关信息，房产税可能未缴或少缴；等等。一年来，通过税收分析机制，我局有针对性地开展了房产税、土地使用税、印花税、企业所得税专项分析，国际货代行业、医疗机构行业、广告行业税负分析，行政事业单位以及建筑安装行业项目地征管情况专项分析，“常亏不倒”纳税人的分析，等等，为纳税评估工作的开展指明了方向。

2．纳税评估工作稳步推进。纳税评估工作能否收到实效，关键是看能否找准“疑点”。通过实施互动协作机制，评估人员得到的可供借鉴的资料和信息更加丰富，评估工作更加得心应手。一方面，通过了解税收管理员在日常管理工作中产生的疑惑，综合分析纳税人的各类申报资料，寻找纳税评估的突破口；借鉴前期收集的纳税评估、税务稽查反馈的问题，了解纳税人及其所属行业的正常基准值，相比较而言的异常变动情况，结合预警指标，发现评估线索，正确运用行业税负分析法、指标分析法等，求证疑点，实施评估约谈；另一方面，依据评估结果，制作评估报告，向决策部门反馈整改意见，增收堵漏，发挥纳税评估效应。

评估工作中，对有偷逃税嫌疑的疑点纳税人传递给稽查部门，稽查部门根据检查发现的问题提出整改建议反馈给评估和管理部门，管理部门据此调整和完善加强税收征管的措施和办法。全年纳税评估部门编写6项征管建议书，3篇行业管理调研报告。共评估疑点纳税人　户，有问题户　户，补交税款和滞纳金　万元。

3．税源监控逐步加强。长期以来，税收管理员对税源的监控单一地依赖企业的财务报表和纳税申报表及企业账簿记载的表面数字，很少涉及企业的生产工艺和具体的成本核算，导致申报信息严重失真。税收分析和纳税评估工作开展以后，管理人员对税源监控的重点转向税负和行业技术指标，充分利用税收分析、纳税评估和税务稽查的各项成果，发现和解决好日常管理中存在的问题。管理人员根据各环节发现的新情况、新问题，及时调整管理重点，完善税源监控办法，扭转了税源监控停留于表层现象的被动局面，对税源的监控大大加强，进而形成从数据分析到税收征管，再从税收征管到数据分析的闭环税源监控机制。

4．稽查重点更加突出。税务稽查的重要职能是震慑不法，打击偷逃税，找准征管漏洞，规范税务行政执法，营造公平公正的秩序。我局积极建立和完善征管信息、数据分析、评估信息与稽查信息交换机制，实现稽查与征管的良性互动。征管部门定期将纳税人涉税征管信息提供给稽查部门，为稽查选案提供科学依据，稽查工作的针对性和有效性增强。同时，管理部门对日常检查和纳税评估中发现的涉嫌违法并达到立案标准的案件，及时移送稽查部门查处，稽查的深度日益增强；稽查部门对稽查中发现的征管漏洞、政策缺陷、基础信息缺失等情况及时通报征管部门，征管部门及时采集相关信息，完善征管办法，查管结合更加紧密，促进了精细化管理。一年来，我局征管部门与稽查部门累计交换信息条，移送达标案件件。

5．以“四个会议”为载体，规范流程，强化管理。按月召开税收分析会、征管例会。按月进行税收收入进度分析和经济税负分析，按照我局的分析要点，讨论分析整改措施，确定监督落实部门，撰写分析报告。按季召开纳税评估案例交流会、稽查工作联席会。交流纳税评估案例，按照疑点确定、案头分析、约谈核实、评定处理、征管建议等环节分条缕析，税政部门研究制定完善相关行业和税种的管理办法，稽查部门针对薄弱环节开展稽查。稽查工作联席会上，稽查部门针对税收征管工作中存在的薄弱环节，提出稽查建议。征管部门根据各自的管理特点，提出稽查重点和需要稽查帮助处理解决的一些征管难点，切实做到以查促收、以查促管的目的。

1．干部的思想认识有了提高，管理理念发生了很大转变。“四位一体”互动机制的建立，使大家普遍感受到，依靠信息化手段落实“四位一体”互动机制，找到税收管理科学化、精细化的切入点和突破口。税务部门和税收管理人员真正知道“需要干什么，应该怎么干，干得怎么样，干得不好怎么办”，虽然工作压力大了，但是工作积极性更高了，各项工作更具规范，更严谨，更有序。

2．管理手段更加先进，促进了税收收入的增长。“四位一体”的互动机制必然催生更加先进的管理手段。“四位一体”的工作性质决定了其必须借助于科学的技术手段和方法，我局在建立“四位一体”互动机制的实践中，充分借助于市局研发的纳税评估系统、征管与稽查互动系统和税收管理员工作平台，纵向深入，横向联合，税收管理更有层次，管理手段更加先进，促进了税收收入的增长。2010年，通过税收分析、约谈评估发现问题，及时整改落实，行业税收收入较上年同期增长　万元；税种税收收入较上年同期增长　万元，

3．促进了税收征管水平和纳税遵从度的提高。“四位一体”互动机制的建立，必然导致对现行征管业务的改造和重组，税收管理员的积极性被极大调动，管户与管事、管理与服务、属地与专业、集体履职与个人分工等更加科学化、精细化的管理理念被放大出来。纳税评估作为税源监控管理的新手段与措施、优化纳税服务的新内容，其侧重于对纳税人履行纳税义务情况的事前或事中监督、预警，更多地体现了一种人性化的管理，融洽了税企关系，纳税人的满意度和税法遵从度在不断提高。

4．工作衔接更加紧密，整体效能得到有效发挥。“四位一体”互动机制的建立，将管理责任和工作流程固化，较好地解决了信息共享不够、管理责任不清、工作各自为政、相互推诿扯皮等问题。在工作中，区局领导及时掌握本单位的征管情况和工作薄弱环节，有针对性地加强工作指导和监督；业务综合部门通过“四个例会”，能够准确把握主管业务中存在的问题，有针对性地研究解决措施；税收管理人员通过纳税评估和税务稽查部门的问题反馈，带着疑点去抓好管理；稽查人员根据管理部门提供的疑点信息，准确地找出偷税问题，提出加强税收征管的意见与建议。可以说，依托信息化手段落实“四位一体”的互动机制，形成了闭环式的工作流程，调动了各方面的积极性和主动性，增强了管理工作的整体效能。

与科学化、精细化目标的要求相比，“四位一体”互动机制建设的道路还很漫长。建立税源管理“四位一体”互动机制，只有结合税务机关的税收征管实际，针对纳税人纳税遵从度的现状，从实际出发，才能取得实实在在的效果。

体会一：应强化税源监控整体运行的质量。无论是税收分析，还是纳税评估或税务稽查，目的都是为了监控税源，把纳税人实现的税源转化为入库的税收。从这种意义上讲，“四位一体”实际上是“三位一体”，“三位”是分析、评估和稽查，“一体”就是对税源的监控过程。税源监控是个较大的系统，而税收分析、纳税评估和税务稽查是税源监控的子系统，只有强化了子系统的工作质量，再注入“衔接”“配合”“反馈”等机制，才能保证税源监控这个较大系统的功能和效应，真正大于三个子系统功能和效应的总和，即“整体大于部分之和”。

体会二：应将行政管理效能监察贯穿于“四位一体”互动机制全过程。在“四位一体”互动机制实践过程中，我们逐渐体会到，执法监察和效能监察是互动机制的一个重要环节，应融入并贯穿其中，逐步形成以税源监控为基础，以“四个会议”为载体，以行政管理效能监察为推动力和保障的各环节良性互动的大征管格局。

体会三：应增强税收分析的实用性和深度。目前的税收分析，一般停留在税种、税负、税源结构及同期同类比较等简单的分析对比上，从互动机制角度看，实用性、可操作性有待进一步加强。要使税收分析对纳税评估真正起到指导作用，税收分析必须细化、量化，以行业税收分析为切入点，以税收负担率高低为主要指标，在时间和空间上反复交叉对比，寻找税源变化及流失的趋势和渠道，进而为纳税评估锁定范围和方向。

体会四：应突出纳税评估的功能和效应。纳税评估这一环节承上启下，在互动机制中起着关键作用。纳税评估应是根据税收分析的结果，对某一行业或某类企业纳税情况进行的评估，对行业税收征管划分预警级别，对黄色预警纳税人进行重点监控，红色预警纳税人进行重点打击，即便是对典型企业进行重点评估，目的也是针对同类企业或同类行业的纳税情况和特点，使纳税评估真正起到“评估一户，规范一片”的效果。

体会五：应提高干部的“约谈”技能。按照互动机制的要求，干部的“两个素质”亟待提升，在提高干部业务素质中，应对干部的“约谈”技能进行专门的培训。无论是纳税评估，还是税务稽查，“约谈”这一环节都起着十分重要的作用，发挥得好可以起到“事半功倍”的效果。在提高“约谈”技能的同时，应对“约谈”的时间、环境有所把握，进而起到“约谈”的威慑作用。

（作者单位：天津市南开区地方税务局）