从《银行通行则例》到《兑换纸币则例》

第一节　从《银行通行则例》到《兑换纸币则例》

晚清时期，外国银行纷纷在中国沿海各地设立分支机构，发行银行券行使市面。中国为挽回权利，并图抵制，于光绪二十三年（1897年）开设了中国通商银行。此时的银行事业正处于草创阶段，钞券随意发行的弊害尚未完全彰显，政府对于各行号的发行干涉不多，但开始积极筹备设立国家银行，试图发行信用昭著的纸币。光绪三十年三月（1904年），户部上奏的“试办银行酌拟章程折”，实际已较为充分地体现了这种意图。奏折称，“中国官商，平素情形隔阂，且因从前之钞票，近年昭信之股票，办理不善，失信于民，更不敢与官交易。今银行甫设，又势难遽禁商号出票。官中行用纸币，恐一时未能取信商民。必须设法昭示大信，数年以后，或可望商情渐通，流行无滞”^[1]。继户部银行于光绪三十一年开业（光绪三十四年改为大清银行）后，交通银行（光绪三十三年邮传部设）、浙江兴业银行（光绪三十四年设）、四明商业银行（光绪三十四年设）等先后成立，加上当时各省官银钱号林立，银行事业有了较快的发展。

在此情形下，清政府于光绪三十四年（1908年）颁布《银行通行则例》15条。该条例首次从法律角度对银行作了明确定义，此外，对于普通银行的业务范围、组织形式、创办手续、开业审批、营业报告的报部及公告、监督检查、歇业清理程序以及违章事项的罚则等，也作了具体规定，实际上是中国最早的银行法。则例第1条规定银行业务为9项，其第9项为“发行市面通用银钱票”，并附文解释：“纸币法律未经颁布以前，官设商立各行号，均得暂行发行市面通用银钱票。但官设行号每月须将发行数目及准备数目，按期咨报度支部查核。度支部并应随时派员前往稽查。”^[2]该则例明确规定，允许官商所设银钱行号发行通用银钱票，而对于发行兑换准备，则未作任何规定。于是各省官银钱号，“遂得漫无限制，滥发纸币，不数年间，纸币充斥，社会苦之”^[3]。应当说，此举对后来的纸币滥发负有不可推卸的责任。

此后，为加强对纸币发行的监管，清政府先后颁布了两部重要法规，即《通用银钱票暂行章程》及《兑换纸币则例》。

首先颁布的是《通用银钱票暂行章程》。宣统元年（1909年）六月，度支部鉴于纸币充斥之为害，亟应早筹限制之法，特上奏“厘订章程限制官商银钱号滥发纸币折”，该奏折称：“近来行号林立，票纸日多，官视为筹款之方，商倚为谋利之具，倘不设法限制，将使官款收放几无现银，市面出入惟余空纸，物价腾贵，民生困穷，其危害何堪设想”；同时提出，“当清厘积弊之初，必当有较若划一之法”，并拟订《通用银钱票暂行章程》共20条，“所以保信用，固银根，亦预为划一币制之地”。与该奏折同时奏准公布施行的《通用银钱票暂行章程》共20条，其要点如下：凡印刷或缮写之纸票，数目成整，不载支付人名及支付时期地址者，俗名钞票；银行则例称为通用银钱票，均须一律遵守此项章程（第1条）。通用银钱票，必须有殷实同业5家互保，担任赔偿票款之责，方准发行，惟官设行号，不在此限（第3条）。本章程未经颁布以前，凡已发行银钱票之行号，尚未注册领照者，限于文到6个月内，赶紧备集资本，呈请地方官验实，报部注册；逾期不呈请者，除限期勒令收回此项纸票外，由地方官查照第18条，酌量轻重，处以罚款（第5条）。本章程未经颁发以前，有非银钱行号发行此项纸票者，限至宣统二年五月底，陆续将全数收回，其有于限期内不能全数收回者，准其另设银钱庄号，照章注册，援照此项章程，一律办理（第6条）。本章程颁发后，再行新设之官商银钱行号，概不准发行此项纸票（第7条）。该章程颁发后，凡照章准发此项纸票各行号，只能照现在数目发行，不得逾额增发（第8条）。凡发出此项纸票，无论官商行号，必须有现款4／10作为准备，其余全数，可以各种公债及确实可靠之股票借券储作准备，另行存库立帐，不与寻常营业帐目相混，以备抽查（第10条）。凡准发此项纸票各行号，自宣统二年起，每年须收回票数二成，限以5年全数收尽（第11条）。凡准发此项纸票各行号，于限期内情愿一时全数收回者，准商由大清银行以确实之抵当物品，借予低利，分年摊还款项（第12条）。凡官设行号，均由度支部随时派员抽查，如准备数目不符，或呈报不实，及有其他情弊者，立禀度支部查办（第15条）。凡官设行号，由各地方官随时会同商会派员抽查，如准备不符，或呈报不实，及有他项情弊者，报部查办（第16条）^[4]。以上各条，或责成担保（如第3条）、限期注册（第5条），或限制发行（第7条）、规定限额（第8条），或严定准备（第10条）、随时抽查（第15、16条）等。从文字上看显然已经蕴含统一发行的意图，然而当时官商行号对此大多抱观望态度，并未切实遵行，“比年新开行号呈请注册者固属不少，而旧设者多未补请”^[5]。

时隔不到一年，清政府又颁布了《兑换纸币则例》。宣统二年五月初十日（1910年6月16日），度支部提出奏折称：“诚以纸币关系重要，倘发行之机关不一，势必漫无限制，充斥市廛，物价因之昂贵，商务遂以不振，贻害于国计民生何堪设想”；并提出，应将“纸币一切兑换发行之事，统归大清银行管理，无论何项官商行号，概不准擅自发行”；对各省官商行号所发银钱各票，必须“按年收回二成，期以五年收尽”；至于其他官银钱号所发各票，因为数较巨，“似不能不变通办法，以收速效”；对以前大清银行所发通用银票，“亦应陆续收回，以昭划一，不准增发”。^[6]这一奏折所附《兑换纸币则例》19条，与《通用银钱票暂行章程》几乎完全一致。

《兑换纸币则例》19条公布后，度支部于宣统二年五月十四日（1910年6月20日）又奏请限制官商行号发行纸币，称：“通用银钱票流通市面，殊于币制有碍”，因此“其业经发行各行号，应即照章按年收回；未经发行各行号及以后新设各行号，即不准再为发行。如有不遵此项章程办理者，无论官办商办，即由臣部查明实情奏参，照章惩罚，以维币制”^[7]。

由此可见，晚清中央政府屡次颁布相关法令，在主观上确实有统一货币发行的考虑。但实际运作中，中央政府一方面订定法令禁止旧设行号发行纸币，另一方面又继续核准新设行号发行新币，言论与行动之间存在明显的矛盾，其实际效果自然可想而知了。