服务桂林国家旅游综合改革试验区的桂林地税发展研究

服务桂林国家旅游综合改革试验区的桂林地税发展研究

李秋有

2009年底，国务院颁布实施的《关于进一步促进广西经济社会发展的若干意见》，明确提出建设桂林国家旅游综合改革试验区，打造桂林国际旅游胜地。桂林市第三届委员会第十次会议明确地提出了建设现代化国际旅游名城、历史文化名城、生态山水名城的奋斗目标。目前，桂林国家旅游综合改革试验区建设已经进入先行先试、强基固本的关键阶段，力争《桂林国家旅游综合改革试验区建设发展规划纲要（2011—2020年）》尽快得到国家批复，积极争取国家、自治区的政策、项目和资金支持，开展区划调整和新区建设，推进世界旅游名城建设等。地税部门作为国家重要的经济执法部门，如何立足地税工作实际，自觉把地税工作置于服务好桂林国家旅游综合改革试验区建设大局中定位、谋划和推进，是当前和今后一段时期桂林市各级地税部门认真思考的重大课题。

一、推进桂林国家旅游综合改革试验区建设对地税工作提出更高的要求

（一）桂林国家旅游综合改革试验区建设战略目标定位

要求地税部门在组织收入工作中要更加注重优化收入结构，着力建立地税收入可持续增长机制。桂林市建设桂林国家旅游综合改革试验区的战略定位是：争取在中央、自治区的坚强领导和大力支持下，通过10年左右的努力建设，把桂林建设成国家旅游业综合改革的试验区、国际一流的观光休闲度假旅游城市、全国生态文明建设示范城市、全国低碳经济示范区和国国际文化交流的重要平台。因此，试验区建设是一个长期的工程，需要一个长期稳定的财力保障作基础。当前，桂林国家旅游综合改革试验区建设，无论是其庞大的基础设施建设还是产业结构的转型，无论是环保建设项目还是民生工程，都需要大量的资金投入，需要强大的地方税收收入作为支撑。

（二）桂林国家旅游综合改革试验区建设战略取向

要求地税部门的纳税服务要更加突出社会属性，着力促进生态与经济协调发展和实现社会和谐上来。桂林国家旅游综合改革试验区的一个战略取向是发展生态经济，本质是人与自然的和谐，核心支撑是保护生态环境。试验区建设不仅是经济发展的问题，更重要的是生态保护的问题，是实现社会和谐的问题。桂林国家旅游综合改革试验区建设战略的实施，必然会给社会转型带来新挑战。地税部门在政策服务上要处理好生态与经济的关系，积极服务的重点放在支持生态经济发展上来，促进社会和谐上来好，发挥地税在促进社会和谐的调节职能作用。要突出生态特色，大力支持循环经济和低碳经济，大力扶植展“科技含量高，资源消耗低，环境污染少，经济效益好”的新型工业。要认真落实好下岗再就业税收优惠政策，高度关注在推进经济结构升级换代过程中，“关停并转”带来的社会问题和矛盾。要认真落实好涉农地方税收优惠政策，积极服务好涉及大量耕地流转、土地征用、房屋拆迁等农民的税收政策的权益保障。

（三）桂林国家旅游综合改革试验区建设的协调性属性

要求地税部门执法要更加重视区域统筹发展，着力实现区域内地税执法公正和规范。区域经济学一个重要观点就是协调发展，区域经济在政府行为最大的问题就是优惠政策的恶性竞争。桂林国家旅游综合改革试验区的区域范围包括整个大桂林市，即5个城区、12个县，这必然涉及一个区域协调发展的问题。因此，区域协调发展最大需求要有一个公平、公正的政策环境，防止地方执法行为的恶性税收竞争。因此，桂林国家旅游综合改革试验区所属的各级地税部门要树立统筹发展、协调发展的观念，切实做到有区域内执法的公正和规范。

（四）桂林国家旅游综合改革试验区建设的艰巨性和复杂性

要求地税干部的综合素质要更加全面和专业，着力打造特别能战斗的干部队伍。人是生产力最活跃的因素。建设桂林国家旅游综合改革试验区需要资金、技术、政策、环境方面保障，但最根本的还是需要高素质的人才作为智力支持。桂林国家旅游综合改革试验区的主要难点是经济发展和保护环境的协调统一，这是目前世界上还没有真正解决的命题，属于摸着石头过河的改革工程。同时，桂林国家旅游综合改革试验区建设涉及保护环境、经济发展、项目推进、社会和谐等各个方面，是经济、社会、生态等方面的综合改革，其改革的难度和广度将是空前的，需要聚集全市人民的集体智慧，需要依托各个部门的共同合作，需要一支敢于改革创新的人才去攻克的堡垒，同时也需一支懂经济、会管理、能服务的专业地税队伍，为桂林国家旅游综合改革试验区建设提供强大的人力保障。

二、当前在桂林地税发展过程中应该正视的几个突出问题

（一）在地税收入保障上存在的突出问题

1.宏观形势制约了地税收入的可持续增长。一是世界主要发达经济体复苏不尽如人意，全球经济增长放缓。当前，欧洲主权债务危机蔓延之势加剧，美国在就业、削减财政赤字问题上争议不断，全球经济数据低迷，世界经济复苏面临的风险正在增大。桂林经济作为全国乃至世界经济的一部分，经济产业必然会受到全球经济低迷的影响，直接影响了桂林地税收入的可持续增长。二是国经济正在实现“软着陆”，信贷投放和货币供应政策的适当紧缩和调整，使得过快增长的经济速度骤然的下降到一个合适的比例，直接影响到桂林经济发展速度。三是国家调控房地产价格的政策对桂林地税收入增长的影响。国务院总理温家宝今年7月7日在常州市调研时强调，目前，房地产市场调控仍然处在关键时期，调控任务还很艰巨。必须坚定不移做好调控工作，把抑制房地产投机投资性需求作为一项长期政策。这对于“十一五”以来主要依赖房地产经济税收增长拉动的桂林市地税收入会带来相当大的影响。

2.经济因素制约了地税收入的可持续增长。

（1）收入总量小且增速相对较缓。“十一五”期间，桂林地方税收收入由2006年的25.57亿元增加到2010年的57.9亿元，年均增加8.08亿元，增长22.67%，高于同期按当年价格计算的GDP平均增长速度6.99个百分点，高于同期地方财政收入平均增速3.14个百分点（表1）。这种增长既是桂林市经济增长的正常结果，也是税收政策调整影响的结果，同时，还在较大程度上是地税机关加强征管，挖潜堵漏的结果。尽管2010年地税收入增幅相对较高，但从总量上看仍然偏小，2010年在全区各市中列第三位（表2）。从增长情况看，与全区平均水平尤其是南宁、柳州、梧州、钦州等市差距较大。从增长速度来看，期间，桂林市地税收入平均增幅低于全区平均水平5.79个百分点，低于柳州市4.02个百分点，低于南宁市8.3个百分点，低于钦州市17.51个百分点，低于梧州市11.04个百分点。

表1　2006—2010年桂林地税收入和同期GDP、财政总收入的对比情况

单位：亿元

数据来自：桂林市地方税务局统计报表、桂林市财政局统计报表和桂林市人民政府网。

表2　2006—2010年全区及部分市地税收入所占比例统计表

单位：亿元

数据来自：自治区地方税务局和桂林市地方税务局统计报表。数据统计口径：2006—2010年按自治区人民政府任务考核口径（含各税种收入合计、教育费附加、其他收入）。

（2）“两个比重”低位运行。由于桂林市地税收入总量小、增速不高，使得全市地税收入在全区地税收入的份额逐渐减少，由2006年的14.2%持续下降到2010年的11.75%，下降了2.45个百分点。同期，柳州市从2006年的14.9%震荡下降到2010年的14.1%，下降0.8个百分点；南宁市从2006年的22.16%震荡上升到2010年的23.95%，提高1.79个百分点；钦州市从2006年的3%震荡上升到2010年的4.13%，提高1.13个百分点；梧州从2006年的4.19%震荡上升到2010年的4.92%，提高0.73个百分点。桂林市地税收入占GDP比重由2006年的4.13%震荡上升到2010年的5.33%，提高1.2个百分点。同期，全区从2006年的3.87%上升到2010年为5.5%，提高1.63个百分点；南宁市从2006年的4.77%上升到2010年的6.73%，提高1.96个百分点；柳州市从2006年的4.41%震荡上升到2010年5.66%，提高1.25个百分点；钦州市从2006年的2.27%持续上升到2010年的4.16%，提高1.89个百分点；梧州市从2006年的2.89%震荡上升到2010年的4.46%，提高1.57个百分点（表3）。综合GDP、地税收入占全区比重、GDP的比重情况，总体上看，桂林市地税收入总量与经济总量相比显得不太相适应。

表3　2006—2010年全区及全区部分市地税收入占GDP比重对比关系表

单位：%

数据来自：广西壮族自治区人民政府网和自治区地方税务局统计报表。

（3）收入结构不尽合理。近年来，随着经济发展和财源建设的不断加强，桂林市地方税源结构有了明显的改观。然而，受经济结构变化等诸多因素的影响，地税收入结构有待进一步优化。一是主体税种营业税增长不够稳定，作为地方税第一大税种，其对地税收入的贡献率由2006年的43.37%下降为2010年的39.45%，营业税增收额占地税增收额的比重由2006年的55.84%下降到2010年的36.27%（表4）。从收入构成看，营业税增长主要依靠建筑安装（主要为国家重点工程项目）和房地产营业税的增长来实现，随着国家宏观调控政策的逐步实施（特别是部分营业税改征增值税）和重点工程的完工，营业税增收潜力将呈下降趋势。二是由于受工业发展水平及经济效益等因素的制约，来自第二产业的地方税收相对较小，2010年为36.17%，扣除建筑业税收，2010年全市由制造业提供的地方税收实际仅有15%左右。三是地方税收来自民营经济的份额小、比重低，2010年全市个体、私营经济提供的地方税收分别为4.55亿元和2.2亿元，占地税收入的比重仅为7.65%和3.7%，与全国、全区经济发达市份差距较大。通过对比分析，可以看出桂林市地方税收结构不合理，不利于地方税收的持续稳定增长。

表4　2006—2010桂林市主体税种收入及占地方税收比重对比表

单位：万元

数据来自：桂林市地方税务局统计报表。

（4）地方税收与经济增长的相关度低。目前，由地税部门负责征收的13个税种中，与经济增长相对有关联的主要有营业税、企业所得税、个人所得税、城市维护建设税，据统计，2006—2010年桂林市上述税种收入占地税收入总量为75%左右，对地方税收增长的贡献率70%左右。表明地税收入中，有近1/4对收入增长的作用和贡献一般。地税收入占GDP比重较低，2006—2010年，桂林市地税收入占GDP的平均比重仅为4.43%，而南宁市和柳州市同期平均水平分别达到5.6%和4.92%。地税增速慢于GDP增速，以2007年和2008年为例，地税增速为19.24%和16.56%，而GDP同期的增速为20.63%和18.24%。从弹性角度看，2007年和2008年桂林市地税的弹性系数均小于1，而在同期，全区平均水平为1.04和1.19；柳州市为1.24和1.01；南宁市为1.26和1.05。

3.管理因素制约了地税收入可持续增长。一是税收征管中征纳双方信息不对称矛盾日益突出。随着市场经济的发展，纳税人的组织形式和经营方式等日渐复杂，企业集团、跨国公司、有限合伙等不断涌现，连锁经营、直销、电子商务等经营方式层出不穷，征纳双方信息传递的及时性和完整性日渐复杂。二是重点税源监控还不够深入。目前，税务机关掌握的重点税源信息主要依赖于企业报送的数据、信息，主动深入纳税户了解情况不足，无法及时、准确地掌握税源信息及经营动向。部分企业对重点税源管理的重视程度不够，税务机关缺乏相应的制约和监控机制，过分注重报表数据分析，忽视对数据质量的考证，导致对纳税人经营情况的了解深度和广度难以达到最好程度，从而无法实现税源的动态管理。

4.税收结构因素制约了地税收入可持续增长。目前，《桂林国家旅游综合改革试验区建设发展规划纲要（2011—2020年）》还未出台，现行税制缺乏独立支持的桂林国家旅游综合改革试验区建设的税收制度，制约了地税收入结构的优化，造成地税收入生态税收比重过低。一是资源节约型地方税收政策存在缺陷。国资源税于1984年设置，鉴于当时一些客观原因，资源税目只有煤炭、石油和天然气3种。1994年税制改革时，政府扩大了资源税的征收范围，由过去的3种扩大到原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐等7种。但总的来看，资源税仍只囿于矿藏品，对大部分非矿藏品资源如水资源、森林资源、草原资源和动植物资源等都没有列入资源税的征税范畴。征收范围过窄已明显不适应桂林国家旅游综合改革试验区资源节约型和环境友好型社会的要求。二是缺乏独立的环境税税收政策。就国目前的环保措施而言，主要是以收取排污费为主，征税为辅。这些少量的税收措施零散地存在于资源税、消费税、增值税、耕地占用税等有关规定中，主要侧重于税收减免和税收优惠，缺乏以环境保护为目的的环境税收政策，没有建立起有效的税收调控机制。三是地方税收立法缺乏自主性和灵活性。国现行税法属单一立法体制，地方政府特别是市一级政府没有税收立法权，只有征收管理权。作为刚起步的桂林国家旅游综合改革试验区建设，尤其需要有自主性和灵活性更大的税收政策环境，但目前财税管理体制下，无法针对试验区出台一些地方性的促进重点产业发展的税收政策，不利于因地制宜地发挥当地的经济优势和资源优势。

5.超经济增长收入管理体制制约地税收入的可持续增长。目前，上下级地方政府财政收入考核依然存在“任务治税”观念，以收入任务增幅论英雄，以财税任务决定其政府的政绩，导致一些地方不顾税源实际，采取不正常手段组织收入。1995年，全市地税部门组织收入只有3.33亿元，2011年，桂林地税部门共组织各项收入达73.07亿元，是1995年的22倍多。从收入增幅看，“十一五”时期，全市地税收入年均增长22.7%。全市地税收入增长速度快于全市经济发展速度6.99个百分点（年均现价增长15.68%），税收弹性为1.45，应该说，全市地税收入持续保持了超经济增长速度的态势。今后五年，随着桂林科学发展、赶超跨越、绿色崛起新步伐的加快，特别是桂林发展明显提速，经济总量将迈上新台阶。但重大基础设施和投资项目启动以及环境保护都需要巨大的财力投入，桂林将面临着发展和财力不足的矛盾。今年，全市财政总收入力争突破163亿元，比上年增长15%。自治区地税局下达的2011年全市地税收入目标是81.8亿元，比上年增长18%。今后几年，“刚性”的任务将逐年大幅递增，全市地税工作面临着重大挑战。

（二）在税收执法保障上存在的问题

1.执法制度上存在的缺陷问题。目前，规范性税收文件规定的特殊政策形成纳税人偷税的空间。比如一些企业转移招待费的支出，通过运输发票抵冲招待费，让饭店为企业开运费发票，使营业税税率从饮餐业（5%）降为交通运输业（3%），从而达到企业少缴所得税，饭店少缴营业税的目的，形成连锁偷税活动。营业税起征点提高至20000元后，相当一部分小饭店和宾馆未达起征点不用缴税，但仍然可领取发票，一些不法分子就利用这个空子谋取非法利益。

2.税收执法行为上存在的问题。从历年全市地税系统税收执法督察和执法监察情况看，当前全系统依法治税工作仍存在一些薄弱环节，一些地方仍然不同程度存在执法不规范、执法不严格的问题。集中表现在：个别地方通过科目更正、账务调整，调节一些行业的税收总量和占税收收入总量的比例；个别地方为了完成建筑业税收考核任务，通过更正通知书调整，把其他行业的税收调整为建筑安装业税收；一些地方人为调节收入进度，存在延期缴纳税款、积压税款或未实现的税款提前征收入库的情况。二是执行政策存在问题。如一些地方没有落实房地产开发项目用地征收城镇土地使用税的政策规定，存在少征、不征的现象；一些地方不按规定开展房地产项目土地增值税清算等。三是执法程序存在问题。一些地方存在税务文书送达回证填写不规范，复议机关告知不完整的问题。在稽查证据的取得方面，一些复印件取证不符合要求，仅加盖公章，未注明“原件存处，与原件相符”。

3.执法监督上存在的问题。应该说，通过近年来的不断探索和总结，桂林地税系统的执法监督制度越来越健全和完备，形成了权利监督有效机制。目前存在的主要问题是制度的执行力不强的问题。有些地方将制度和管理办法写在文件里、挂在墙上，在税收执法过程没有很好地落实。特别是对各级地税部门领导的执法监督，更是难上加难。同时，每年的执法检查，应该说发现了一些问题，但还是不够深入，甚至还有人做“老好人”。通过近年来的执法检查通报可以看出，对收入质量的检查存在走过场现象，事实上一些地方特别是经济发展后进地区和增长超快地区收入质量存在问题。但历年的执法检查通报并没有客观地反映这个问题，致使目前桂林市地税收入质量的一个总体情况还没有很明了，这对桂林地税的科学发展存在很大隐患，应引起各级领导的高度重视。

4.税收执法环境上存在的问题。目前，桂林地税系统执法环境存在最大的问题就是来自少数地方政府对地税执法的干预。一些地方政府以发展经济为载体的财政刺激规定，直接干预了税收执法活动。主要表现在：有的地方政府、领导以扶持企业发展为由要求对个别企业进行越权减、免、缓税；有的地方政府借优化经济环境之名出面干预税务机关清理欠税和查处税收违法案件等，造成纳税环境不公平，导致国家税款的流失。目前从县域税收来看，全市12个县税收收入由2006年的10.42亿元增至2010年的29.67亿元，所占财政收入比重由35.44%升至52.13%，县域税收占了“半壁江山”。但这里面有一定的水分。据调查，个别地方税收收入水分占地税收入总量的比例还不少，构成水分主要是财政缴税。

（三）在纳税服务存在的问题

1.服务理念标准化的问题。关于纳税服务理念的问题，国内外一些专家学者做了积极的研究和探讨。国真正意义上“为纳税人服务”的概念是1993年12月召开的全国税制改革工作会议上提出来的，确立于1996年7月的全国税收征管改革会议。1997年11月在菲律宾召开的第27届SGATAR会议，来自亚太11个成员国家和地区的税务专家达成一致，把“为纳税人服务”列为税收征管的核心业务。2009年7月9日，国家税务总局专题召开全国税务系统纳税服务工作会议，会议将纳税服务与税收征管并称为税务部门的核心业务。目前，国家税务总局和各省国税、地税对纳税服务理念和价值定位有许多提法，但没有形成标准的纳税服务理念，特别是核心服务思想。2010年全国税务工作会议后，总局提出了“为国聚财、为民收税”的服务宗旨。特别是一些税务专家学者，经常提出一些新的纳税服务理念。提的比较多的就是“始于纳税人需求、基于纳税人满意、终于纳税人遵从”纳税服务理念。因此，有必要在借鉴和提炼国内外纳税服务理念，实现纳税服务理念标准化。

2.纳税服务制度标准化的问题。在讨论纳税服务制度的问题，们首先要把纳税服务制度定位是“与纳税服务有关的税务部门制定的规范性文件和管理制度”。由于缺乏统一的区域税收管理协调机制，使得一些地方税收区域合作存在一些问题。比如个人所得税征收率方面，就存在政策不统一的问题；一些办税服务流程，各地有差异。

3.纳税服务内容标准化的问题。目前，纳税服务的内容中，地税主动型政策服务的职能空间不大，没有全面实现“事前引导、事中参与、事后评估”的全程服务。主要存在以下三个方面的不足：一是在线咨询服务的功能。广东地税在2003年就成立了省、市、县三级纳税人服务中心，形成了覆盖全省范围的纳税服务组织体系。而目前全区地税系统的12366纳税服务平台处于起步和探索阶段。二是权利保障服务的功能。目前，全区纳税人维权机构刚刚成立，在运转上还存在这样或哪样的问题。三是疑难问题解读的功能不强。

4.纳税服务行为标准化的问题。公正的税收执法是纳税服务质量的根本。严格执法是深层次的服务，是对守法纳税人的合法权益的根本维护。依法行政、公正执法可以为纳税人营造公平、公正的纳税环境，促进纳税人公平竞争，以体现纳税服务的公正性。

5.纳税服务质量评价标准化问题。纳税服务质量从服务提供者的角度来看，是指实际开展的纳税服务与税务机关事前制定的标准之间的符合程度；从服务承受者的角度来看，是指实际开展的纳税服务与纳税人需求和期望之间的符合程度。两者之间的差异在于税务机关事前制定的标准与纳税人需求和期望之间的差距。目前，全国税务系统还没有统一规范的纳税服务标准。笔者认为，桂林地税在纳税服务质量中，过分重视服务承受者即纳税人需求和期望之间的符合程度，淡化了税务机关内在的纳税服务标准，比如税收执法行为标准化的法治内容，造成纳税服务与严格执法关系人为地对立，从而使这几年们为求成绩而把大量的人力、物力、财力投入到政务环境评议中，为提升纳税人满意度而不惜牺牲执法的刚性。

（四）在干部队伍保障上存在的问题

1.人事管理存在的问题。一是人员梯队建设滞后，整个队伍趋于老龄化。整个队伍年龄偏大，心态有些老化，缺乏蓬勃向上的朝气。截至2012年底，桂林市地税系统现有在职干部职工1262人。在职干部职工中30岁以下80人，占6.34%；31—40岁350人，占27.73%；41—50岁655人，占51.9%；51—60岁177人，占14.03%。对于一个组建刚18年的年轻队伍来说，整个队伍趋于老龄化，年龄结构极不合理，特别是30岁以下的人员过少，梯队面临断层。二是受市区和县局编制影响，一般干部交流范围、力度有限，整个队伍活力略显不足。三是受地税系统管理层结构设置限制，加上领导干部能上能下的机制尚未真正建立，干部的提拔上升空间过窄。

2.教育培训存在的问题。一是培训工作机制尚未健全，干部内在自要求学习的积极性没有充分展现。目前，“学与不学一个样，学好学坏一个样”的问题比较突出，还没有真正形成“管、训、学、用”相结合的激励约束机制。二是专业化人才培训的力度有待加大。目前缺乏的主要是政策法规专业人才、税源管理专业人才、高级税收收入分析人员、计算机专业管理、地方税务研究人员等业务人才。而当前干部队伍的业务整体素质普遍不高，一些综合素质较高的又不能人尽其才。三是信息网络教育应用水平不高。目前，全区地税网络教育发展不够成熟，特别是在线网络教育的平台还刚刚起点，缺乏专业的网络文化交流平台。

3.思想政治和党风廉政建设存在的问题。随着改革开放的不断深入，部分干部职工的思想观念发生了变化，出现了一些不良倾向，理想信念和价值取向出现了偏移。具体表现在：一是思想政治工作还是“说教式”、“家长式”的思想政治工作模式。目前社会价值取向更趋多元化、个性化、复杂化，传统观念难以适应新时期地税干部个性化、多元化的教育需求，思想政治教育缺失，方法不活，实效性不强，思想政治工作的引导、凝聚、激励、约束作用没有得到充分发挥。二是权力运行欠规范，制度落实游走于形式，民主集中制在落实上还不够到位，“一把手”的权利相对集中。三是政务公开不到位、不及时，只注重结果公布，不关注过程公布，使一些决策过程处于暗箱之中，群众参与决策积极性受到影响，廉洁自律制度落实难以到位，制度执行不严格，追究不到位，没有发挥应有的作用。

三、立足桂林地税实际，全力服务桂林国家旅游综合改革试验区发展大局

（一）从建立可持续收入增长机制上保障推进桂林国家旅游综合改革试验区发展

建设富裕、和谐、秀美的桂林，首要在发展，根本也是依靠发展。而发展必须转变经济发展方式，既注重做大总量，更注重提高质量，只有这样，建设富裕、和谐、秀美桂林才有稳定的财力保障。

1.从转变经济增长方式上实现税收可持续发展。税收可持续发展从经济内涵来说，是指建立在经济速度增长和经济质量提高基础上的税收收入的持续均衡增长。一是支持发展现代服务业，提升生态经济税收比重。当前工业的竞争力越来越依赖于物流运输、金融服务、信息服务、技术研发等现代服务业的支撑。坚持把发展现代服务业作为产业结构优化升级的战略重点，以市场化、产业化、社会会和国际化为方向，创新生活服务业发展方式，扩大发展规模，增加科技含量，提高现代服务业规模化、集聚化和科技化发展水平，调整和优化服务业结构，形成以高新技术产业和优势产业为先导，传统服务业和现代服务业、生产服务业和消费服务业统筹发展的现代服务产业新格局，做大做强以旅游业为龙头的现代服务业，全面提高现代服务业发展质量和水平，使第三产业中的现代服务业发育成长为地方税收的重要增长极。二是坚持走新型工业化道路，支持加快桂林市第二产业结构升级步伐。桂林地税收入增长是否可持续，很大程度上取决于桂林工业经济能否实现转变发展方式，彻底结束依赖资源型和投资型的粗放型增长模式。要深入实施“工业强市”战备，坚持把新型工业化作为加快转变经济发展方式的主导方向和核心战略，推进信息化与工业化融合，以信息化带动工业化，加快完善以高新技术产业为龙头的现代工业，提升工业主导地位。要充分发挥税收调控经济和调节分配的职能，特别用好现有科技型税收政策优惠政策，引导产业结构优化和资源合理配置，注重扶持低能耗、低污染、高产出、高附加值、高效益的产业和企业，提高工业经济运行质量和第二产业GDP的税收含量，不断提升工业经济的科技含量和生态成分。突出桂林优势和特色，积极发挥地税收政策调控作用，大力培育壮大新材料、新能源、新动力汽车、节能与环保、生物医药等战略性新兴产业，形成一批战略性新兴产业基地，使之成为引领桂林未来发展的主导力量。充分利用高新技术和先进适用技术，加快对有色金属、钢铁、汽车、石化等传统优势产业升级改造，建设锰、钨、滑石等精深加工以及风能等资源系列开发等若干国家级产业基地。利用好国家给予扶持工业的各项优惠政策，力争把桂林市建设成为信息化与工业化融合示范区、国家新型工业化产业示范基地、广西高新技术产业基地。加快重点工业园区建设，理顺园区管理体制，引导园区产业集聚发展，着力把高新技术产业开发区、苏桥经济开发区、西城经济开发区、临苏经济产业带及县域工业集中区，打造成为全市工业发展的主要集聚地，全力打造千亿元高新技术产业开发区和百亿元工业园区。四是支持发展县域经济，夯实县域经济税源。县域经济是桂林市崛起的筋骨，要坚持把壮大县域经济作为加快全市崛起的重要突破口。创新理念，重点规划，以市场为导向，通过发挥地税职能作用，大力引进现代物流、现代商务、现代物业、现代旅游业等产业项目，促进县域经济快速发展，夯实县域经济税源的基础性作用。

2.从加强管理上实现税收可持续发展。加强管理的关键在于不断提升地方税收征收率。征收率是税收收入（实际税负）与法定应征税收的比值，是衡量税收征管水平的一个重要指标，是保证地税收入可持续增长的一项长期的基础征管工作。一是提升税源管理专业化水平。在继续坚持科学化、精细化管理的前提下，全面推行以信息化为支撑的专业化管理。通过完善税收管理员平台、配置先进技术装备等信息化技术手段，提高税收管理员管理服务水平。坚持以职责调整为抓手，积极推行分类分级分岗管理。按纳税人经营规模，兼顾行业、风险、特定业务等，将纳税人分为重点税源、一般税源和零散税源，有针对性地进行管理。重点税源实行“属地＋集中”的扁平化管理。以县、城区局为单位，不跨区域实行属地管理的基础上，设置专业管理机构，组建专业管理团队，实行专业化管理。一般税源实行“行业＋风险”的行业化管理。建立健全行业风险指标体系和管理模型，制定行业税收管理指引，并结合三方涉税信息，分行业加强风险监控。零散税源实行“分片＋委托”的规范化管理。按区域划片分组进行管理，在巩固个体“双定户”委托银行划缴税款的情况下，积极创造条件，推进社会综合治税，建立社会化、集约化的税收管理方式。分级履责。市局是税源管理的中坚力量，主要针对所辖重点税源、重点行业、重点税种、重点区域开展本级风险分析监控及应对处理；县、城区局作为税源管理的主体，负责承担落实上级机关下达的税源管理任务，开展本级风险分析监控及应对处理；分局、所是税源管理的一线，负责所辖纳税人的日常税源管理。分岗制约。分解基层税收管理员责任，按管理事项设置日常管理、纳税评估等岗位。日常管理岗承担宣传辅导、登记管理、发票管理、核定管理、催报催缴、信息采集、调查核定、任务执行以及相关征管资料管理等职责；纳税评估岗负责初步审核、案头审核、实地核查、结果处理等工作。二是提高信息管税水平。“金税三期”工程建成后将逐步建立以总局为主、省级为辅的全国征管数据应用大集中模式，在总局进行征管数据的集中处理和存储，并建立第三方信息共享机制，实时、完整、准确地掌握纳税人涉税信息和税务机构、人员情况。各级管理人员的工作重心由“上传下达”转变为全面、准确、动态地掌握和管理税源、征管信息，提升管理效能。三是优化税源专业管理机构。20世纪80年代后期以来，税务部门从总局、自治区局到市局都是一条线的按税种、按职能设置，基层税务部门从“专管员”时代到“征管查”分离，都是按属地管理，自治区局、市局直属税务分局则按收入级次管理。在信息大集中管理模式下，特别是“金税”三期工程要实现税源的专业化、精细化管理，就要改变传统的机构设置方式，因地制宜实施组织机构扁平化，压缩管理层级，归并职责交叉、业务单一的部门，规范执法主体和管理环节，特别是市局、县（城区）局机构设置，应逐步过渡到向在属地管理基础上的按照纳税人类型和按照职能设置方向发展，而市局税务直属分局应全部实行分类管理模式。

3.从优化税制结构实现税收可持续发展。一是稳妥实施费改税环境税改革试点。环境税在国外已经广泛开展研究并已经在各国实践中取得了成功。应该结合国的实际情况，逐步实施由排污收费到排污收税，再到环境税的转变。桂林应该以推进桂林国家旅游综合改革试验区建设为契机，积极争取开展环境税改革试点，具体改革可以参照中华人民共和国《排污费征收使用管理条例》的有关规定，征税对象可暂定为以下三类：各种废气（包括二氧化硫和二氧化碳），工业废水和家庭生活废水，固体废弃物（包括工业生产中产生的废渣、各类环境污染的工业垃圾以及生活垃圾）。二是建立绿色税制，完善资源税制度。现行资源税只对部分矿产资源和盐征税，那些急需保护的如森林、水、海洋、野生动物等资源没有包括在内，对资源的保护不利，在明确资源税的征收目的是遏制环境浪费而不是仅限于调解级差收益的机制上完善资源税改革。建议争取在桂林市内试点扩大征收范围。将占用土地、森林、水、山、草原等与旅游业相关的自然资源纳入征税范围，使其成本和价格能够真正体现其稀缺性、不可再生性的特点。三是争取其他生态经济税收政策支持，着力发展现代服务业。按照系统发展、优化提升、重点培育、创新引领的要求，以推进桂林国家旅游综合改革试验区、桂林国家现代服务业综合改革试点区域建设为载体，积极争取建立保税区、游客购物退免税等，充分发挥旅游名城的优势，大力发展以旅游、商贸物流、房地产、商务会展、金融保险、交通运输、体育、娱乐、博彩、文化创意、保健养老、信息服务等为重点的现代服务业，特别要加大对旅游业经济的支持力度。

（二）从优化纳税服务体系上保障推进桂林国家旅游综合改革试验区发展

1.实现纳税服务理念标准化。建设富裕、和谐、秀美桂林，根本目的和最终归宿是让人民更幸福、社会更和谐。地税部门要树立为纳税人服务的理念，为民收税的思想，通过建立服务理念标准化，服务制度的标准化，服务内容的标准化、服务行为的标准化、服务质量评价考核的标准化，积极参与社会管理服务，最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素。要牢固树立公正执法是最好的服务的理念，充分体现为纳税人提供优质服务的核心思想。要正确理解以纳税人为中心的价值思想，区别对待纳税人的诉求，尽最大努力满足纳税人的合法要求。因此，要科学分析纳税人行风评议结果，不要因为政风行风评议得名而弱化执法刚性。

2.实现纳税服务内容标准化。一是实施标准化模式下的服务细分策略，将纳税服务融入税收工作各个环节，确立各个岗位的纳税服务职责和要求，制定纳税服务项目工作标准，依据纳税人的规模、属性、特点及不同需求，推进多元化、个性化服务，建立符合纳税人实际需要的服务内容细分格局。二是进一步拓展主动型税政服务的职能空间，由“侧重事中参与”的服务模式逐步转变为“事前引导、事中参与、事后评估”的全程服务。三是深化服务内容。要把地税干部的执法行为包括征收、管理、稽查等环节，按照现行的法律法规要求，规定法定的标准化内容，并量化标准的工作指标。

3.实现纳税服务组织机构设置标准化。一是优化现行服务组织机构。逐步取消按行政区域设置税源管理机构的做法，顺应经济发展大势和城镇化趋势以及税制改革的需要，向税源集中的地方转移，特别是要适应个体工商户新的起征点提高至20000元的税制改革的新形势，取消一些边远乡镇分局的服务机构，在城市按税源专业化的要求设置专门机构。要顺应“金税”三期工程纳税服务内容的统一需求，在实现税法宣传、纳税咨询、办税服务和权益保护等基本服务功能基础上，逐步拓展疑难问题在线咨询、意见建议在线收集、投诉举报在线受理等网上互动功能，按照“全国统一、两级集中、远程坐席”的模式，稳步推进自治区、市级12366纳税服务热线建设。二是进一步加强社会组织机构服务功能。目前，国家税务总局企业所得税、土地增值税的清算中引进中介机构开展税务鉴证业务，解决了纳税人地税政策知之不足和税务部门人力不足缺陷。因此，要进一步加强社会中介纳税服务机构的引导和培训，提升他们的服务能力。三是建立政府牵头的地方税收协调机制。在全市各级行政机构中成立由政府牵头、各级政府社会综合治税成员组成的地方税收协调机构，定期召开税收协作会议，通报情况，交换信息，协商事宜，协调问题，形成综合治税工作格局。

4.实现纳税服务质量评价标准化。要把深化税收征管改革提出的“两提高”、“两降低”作为主要评价内容。综合内外，既要纳税人的满意度作为衡量纳税服务质量的一项指标，更重要的要把纳税服务的核心内容即依法治税的水平作为重要内容，要把税务机关执法的准确率和纳税人对税法的自觉遵从度作为衡量纳税服务质量的指标，并作为服务质量评价的重要权数。因为提高纳税遵从度是开展纳税服务的根本，是提高纳税服务质量的最终体现。

（三）从推进依法治税上保障推进桂林国家旅游综合改革试验区发展

1.规范执法行为。要以明晰征纳双方法律权利和义务为契机，对现有规范性文件进行清理或修订，尽可能在政策层面上减少基层税收执法风险因素。规范税收风险应对工作流程，特别是对移送稽查、移送司法部门的案件，明确具体的标准和程序，从制度上防止干部因不理解政策而造成执法风险。对税源专业化运行模式中可能产生的风险进行预研、预估、预判，对风险点进行重新界定，相应进行监督管理机制同步设计和实施。针对征管改革后产生的权力分解、集中审批等新情况，进一步完善风险防控体系，加强风险应对各个环节的监督。要严格规范行政裁量权，进一步细化自由裁量权指引，统一和规范税收违法行为处罚裁量权的执行标准。结合税收征管改革，有针对性地开展税收执法监督，发挥税收执法监督在规范执法行为、防范执法风险方面的重要作用；加大税收执法过错责任追究力度，进一步推进税收执法责任制建设，制定完善责任追究办法，确保内控机制和责任追究落实到实处。

2.提升执法效率。一是优化征管流程，提高税收执法效能。根据压缩管理层次、减少管理环节的要求，将部分税收审批事项由机关审批向办税服务厅窗口前移，使部分办税事项能够在办税服务厅当场办结；建立和完善包括纳税服务、风险管理、纳税评估、涉税信息管理等在内的相关配套工作制度。根据机构职责的调整及制度规定变化，梳理、整合各项征管业务，改造工作规程，优化业务流程，建立符合以风险管理为导向的分类分级管理征管业务流程。推进征管档案电子化管理，实行信息共享，满足管理需要。按照科学化、精细化管理的原则，在进一步简化、优化办税业务流程的同时，优化税收征管人力资源的配置，优化组合，集中力量，加强税源监控等工作。认真做好办税流程和办税岗位、职能的调整工作，及时修订完善岗责体系和作业标准。二是加大稽查打击力度，以查促管。坚持以整顿和规范税收秩序为目标，以查处重大税收违法案件为重点，强化与公安、国税、法院、检察院等部门的协同合作，建立和完善打击发票违法犯罪活动长效机制。

3.优化执法环境。一是争取各级政府支持，树立科学政绩观，不断优化政府行为。树立科学政绩观，就是树立地税工作特别是组织收入要克服收入至上的观点，不要为了实现收入增长而不管依法治税和生态、环境建设和保护，要始终把改善生态环境、建设绿水青山作为地税工作服务经济社会的重要内容和目标，加强对各级政府的沟通，改变以GDP论英雄，不惜以牺牲依法治税和生态环境换取地税收入增长，造成“收入出政绩，收入出干部”的现象。二是取得市政府的支持，科学实施地税收入计划管理。建议市政府认真加强桂林市地税收入情况的调查，全面摸清地税税源的实际情况，科学下达分配地税收入任务，从制度上解决各级政府任务治税的问题，使地税收入任务建立在实际的经济基础上，避免地税收入的水分。三是严格加强财政收入质量监督。取得市政府的支持，禁止市以下（县区、乡镇）两级政府对地税下达指令性计划；禁止各级政府在招商引资时拿减免税作为优惠手段；禁止各级政府为了完成任务，采取垫税、列收的违法征收手段。同时，加大财政收入质量的审计监督，发现问题，及时追究各级政府领导责任。

（四）从加强队伍建设上保障推进桂林国家旅游综合改革试验区发展

全系统要树立人才资源是第一资源的观念，敢为事业谋人才、用人才，从战略和全局高度抓好地税队伍建设，努力形成人才辈出、人尽其才、才尽其用的生动局面。

1.深化干部人事制度改革。一是加强领导班子年轻化步伐。针对目前地税领导干部年龄普遍偏大，大力破除不利于优秀年轻干部脱颖而出的思想、舆论和制度阻力。建立领导干部能下的有效出口，为桂林地税发展提供充满活力的领导干部队伍。二是有计划地做好基层地税人员招录补充工作，切实解决人员老化的问题。三是建立非领导规范化管理。积极向上争取更多的非领导职务，解决好领导到点转非问题。四是完善中层干部试行任期制。按照“四年一任，八年一换，不进则退”原则，开展中层干部任期管理试点，特别突出者可以继续连任。五是全面推行和完善干部聘用制度。对干部职工实现聘任制，有利于在全系统营造一种危机感和紧迫感，增强干部的责任心和事业心，提高干部的执行力和创造力。聘任可采取双向选择的方式（干部选择局、机关科室，局、机关科室负责人选择干部），最后由局党组研究决定的方式进行，时限定为三年或五年一次。被聘任的，向其所在单位作出履职承诺；未被聘任的，实行不少于三至六个月的待岗学习培训，培训费用自理，待岗期间只发基本工资，待岗期满，由个人提出上岗申请和学习培训期间的思想汇报，经组织考核合格，允许重新上岗。

2.加强干部教育培训。教育是人才培养和工作创新的基础。一是探索干部自学、工作学习、社会资格考试、学位学历再教育等多种工作模式。改进培训班次设置方式，推广专题研究、短期培训、小班教学，突出按干部类别开展培训。改进讲授式教学，推广研究式、案例式、体验式、模拟式教学。倡导异地培训、挂职培训、分段式培训、脱岗培训、个性化定制培训。探索跨地区、跨部门、跨学校的合作培训模式。二是采取分级分类多种形式的培训方法，加强培训的针对性和有效性，满足干部个性化、多样化学习需要。三是加强网络教育。加快全市地税系统网络平台建设，加快远程教育培训管理平台建设，完善门户网站，建立网上培训学校和地税文化论坛。整合优质培训资源，优化网络培训服务，大力推广在线学习，不断扩大培训覆盖面，把网络办成广大税务干部获取知识、交流经验的主要平台、地税文化传播的有效媒介和学习型组织建设的重要载体。

3.加强思想政治和党风廉政建设。一是创新思想政治工作方法，提升思想政治工作实效性。做好干部职工思想政治工作的关键是领导要关心干部职工，畅通群众利益诉求的渠道，让职工感受团队的温暖，增强干部职工的幸福感。领导要以身作则，否则再好的思想政治工作也是没有效果的。二是加强一把手权力运行的监督，规范权力运行，理清集体权限与“一把手”权限，落实好集体领导和个人分工负责制度，避免在重大事项上“一把手”说了算，从程序和制度层面防止以权谋私的发生。三是要进一步推进政务公开。针对腐败易发多发的环节和问题，加强对税收执法权和行政管理权的监督，特别要公开招待费用的财务支出情况，解决公车私用、公款吃喝等“老大难”问题，接受群众监督。四是要加大查办大案要案的力度，严明党的政治纪律、组织纪律、工作纪律、群众纪律和作风纪律。

作者单位：桂林市地税局