抚仙湖—星云湖试验区旅游综合改革研究

15.3　抚仙湖—星云湖试验区旅游综合改革研究

15.3.1　旅游综合改革的条件

在2001年《国务院关于进一步加快旅游业发展的通知》中，强调要坚持改革开放，不断深化旅游管理体制和旅游企业改革，进一步扩大旅游业的对外开放，充分发挥市场机制的作用，加强政府的组织协调，开创新型的旅游开发方式、管理方式和服务方式，提高旅游企业的竞争力和旅游业的整体水平。国家旅游局在2005年在全国旅游工作座谈会中也提出:“十一五”期间旅游行业需要重点推进改革体制，创新机制，建设和完善旅游产业体系，促进旅游产业素质的整体提升。因此，国家宏观改革背景以及我国旅游产业改革发展的趋势，为抚仙湖—星云湖试验区创造了优越的外部条件。

当前，云南省旅游业正处于旅游“二次创业”的关键时期，面临着产业发展体制不活、旅游开发建设资金不足、旅游重大项目推进不快、旅游产品转型升级不易等诸多困难和问题。抚仙湖—星云湖试验区作为云南省首批确立的旅游综合改革试验区之一，不但受到云南省委、省政府的高度重视，而且试验区建设也得到了玉溪市委市政府的全力支持以及澄江县、江川县、华宁县的密切配合。因此，玉溪市各级党委政府和广大人民群众应进一步统一认识和坚定决心，积极推进旅游管理体制改革与创新，坚持用改革的办法解决旅游业深层次的矛盾，不断化解影响和制约旅游业科学发展的各种问题，探索有利于旅游业健康发展的新体制，建立促进旅游业良性发展的新制度，形成加快旅游业发展的新机制，努力在旅游发展体制机制上实现新突破，顺利推进抚仙湖—星云湖试验区的旅游改革与发展。

15.3.2　管理体制改革进程分析

抚仙湖—星云湖试验区由于地跨澄江、江川和华宁三县，管理关系协调复杂，管理运行难度较大。从时间序列上来看，随着社会经济发展要求的不断变化，地方政府曾在试验区部分区域内作出多次改革探索(参见表15－2)，为跨行政区(旅游景区)区域的保护、开发与管理运行积累了较丰富的经验。

总体而言，抚仙湖—星云湖试验区的管理体制经历过多次变革，但仅就试验区范围内的旅游管理体制而言，则长期以来变化不大。抚仙湖—星云湖试验区在集权管理时期和简政放权时期等不同阶段的管理模式及其实施效果，均成为旅游综合管理体制改革的宝贵经验，是推进体制改革成功的有利条件。纵观抚仙湖管理体制改革进程，主要可分为三个阶段。

1.以渔政管理为主的单一职权时期

在1993年之前，抚仙湖的主要功能是渔业资源的开发与利用，抚仙湖的管理也集中在湖区范围内的渔政管理。据现有历史资料记载，最早的抚仙湖管理机构是1986年成立的江川县水产事业局，其下属单位包括水产养殖场和渔政管理站(简称湖管站)。1992年，江川县撤销水产局，成立水产公司;渔政管理站被撤销，成立了江川县人民政府渔政管理委员会;成立江川县公安局水上警察大队。早期的抚仙湖管理体制是将渔政管理作为管理主要目标，其职权也较为单一。

2.以环境保护为主的集权管理时期

1993—2004年进入集权管理时期。1993年，云南省颁布实施了《云南省抚仙湖管理条例》，首次确立了抚仙湖的法律地位，成立了玉溪地区抚仙湖管理局，并将抚仙湖整体纳入其行政管理范围，对湖泊水质和沿湖环境保护作出了明确规定，标志着抚仙湖的管理体制进入了以环境保护为主的集权管理时期。在该时期内成立的各类抚仙湖下属管理部门和其他环保组织，对抚仙湖的保护与管理发挥了积极作用。如1995年，玉溪地区交通局投资200万元兴建的玉溪地区抚仙湖船舶管理所，专职管理抚仙湖的各类运输船舶;1995年，玉溪地区抚仙湖管理局和地区建设局联合发文，建立了抚仙湖环境保护的群管组织;1997年，抚仙湖周边的江川县成立了环境保护局，同年成立了抚仙湖保护协会等。

3.以综合发展为目标的简政放权时期

从2004年至今为简政放权时期。2004年9月，玉溪市政府在江川县召开了抚仙湖管理体制改革现场办公会议，在总结抚仙湖管理的历史经验与教训的基础上，对抚仙湖管理思路、模式和体制作了大幅度调整，提出了“简政放权、属地管理、书记县长负责制、加大执法力度”的抚仙湖管理体制，标志着抚仙湖管理体制又进入了一个新的时期。2005年，澄江、华宁、江川三县的抚仙湖管理局相继挂牌，人员基本到位。自此以后，放权式的管理模式进一步激发了各县的保护与发展的积极性，如2005年8月，江城镇成立了抚仙湖环境监护大队，切实加强了抚仙湖沿岸环境综合整治，一定程度上解决了抚仙湖风景区江川段环境卫生多头管、无人管等问题。

表15－2　抚仙湖主要管理体制沿革大事记

续表

续表

注释:本表系根据玉溪市抚仙湖管理局和澄江、江川、华宁三县有关资料整理。

15.3.3　旅游综合改革的原则

根据对旅游综合改革的条件和历史进程分析，按照抚仙湖—星云湖试验区生态建设与旅游改革发展的总体目标和任务，推进抚仙湖—星云湖试验区旅游综合改革的指导思想:以促进抚仙湖—星云湖试验区旅游发展为目标，以破除旅游发展的体制性约束为切入点，以创新旅游体制为重点，按照集中管理、分工负责、职责明确、精简高效的要求，推进以管理体制、运行机制、发展平台和政策创新为重点的旅游综合改革，建立起统一管理、决策科学、执行顺畅、监督有力的旅游新体制和新机制，为建设国际湖泊型康体休闲度假旅游目的地，促进生态建设、旅游开发、产业调整和统筹城乡发展提供体制机制保障，并为云南乃至全国的旅游综合改革提供示范作用。

按照旅游综合改革的指导思想，在推进抚仙湖—星云湖试验区旅游综合改革过程中，必须始终坚持以下基本原则:

1.坚持科学发展的原则

坚持科学发展的原则，就是要以科学发展观为指导，立足抚仙湖—星云湖试验区的实际，正确处理好改革、发展与稳定的关系;正确处理好继承、借鉴与创新的关系;正确处理好全局与局部利益、目前与长远利益、经济与社会利益关系，建立有利于发挥各级政府、相关企业、社区居民的积极性，有利于促进生态建设和旅游发展，有利于建设资源节约型与环境友好型社会，有利于构建和谐社会的旅游新体制和新机制，全面推进抚仙湖—星云湖试验区的科学发展。

2.坚持统分结合的原则

坚持统分结合的原则，就是要从抚仙湖—星云湖试验区的整体发展考虑，按照分工与协作的社会化大生产要求，实行集中统一管理、属地分工负责，通过建立强有力的综合行政管理机构，全面负责整个抚仙湖—星云湖试验区的统筹发展管理;同时又充分依靠三县的属地分工负责，共同促进生态建设、旅游发展和产业结构调整的协调一致，既充分发挥抚仙湖—星云湖试验区的整体功能，又增强其内在活力和动力，从而带动整个抚仙湖—星云湖试验区健康持续地发展。

3.坚持精简高效的原则

坚持精简高效的原则，就是在建立综合行政管理机构时，要根据抚仙湖—星云湖试验区总体建设目标，结合对抚仙湖—星云湖的综合管理要求，对实现规划目标的各项职责和具体工作进行明确划分和归类，通过建立精简高效的综合行政管理机构，设置必要的职位和人员，明确相应的职责和权力，并对各种组织要素进行合理配置，从而提高综合管理效率，形成三县协调、县乡(镇)联动的整体合力，实现抚仙湖—星云湖试验区的建设发展目标。

4.坚持目标责任制原则

坚持目标责任制原则，就是要明确规定综合行政管理机构、三县政府在抚仙湖—星云湖试验区管理上的职责权限、工作范围和相应权力，按照权责对等的要求，提出明确的工作目标和要求，形成科学有序的生态建设、产业调整、旅游开发和管理秩序，并对上述活动进行有效监督、定期考核和问责制度，使其做到各司其职、各负其责、责权清楚、赏罚分明，切实推进抚仙湖—星云湖试验区的建设发展。

5.坚持权力制衡的原则

坚持权力制衡的原则，就是要科学配置行政权力资源，建立有效的监督权力和督办体系，既确保旅游改革发展、生态建设和旅游开发项目、产业结构调整和统筹城乡发展的各种目标和措施得到具体的贯彻和落实，切实有效地推进抚仙湖—星云湖试验区的改革发展，又防止由于旅游管理行政权力的高度集中，而导致领导专制、滥用职权、以权谋私和贪污腐败等不良行为。

15.3.4　旅游综合改革的目标

抚仙湖—星云湖试验区旅游综合改革的目标:根据云南省推进旅游综合改革发展试点建设的目标和要求，立足于抚仙湖—星云湖试验区的实际，努力破除旅游产业发展的体制性障碍，构建一个统分结合、权力明确、执行有力、制衡合理的综合性旅游管理体制，充分贯彻和落实政府主导型旅游产业发展战略，并在旅游管理体制改革带动下，推进试验区综合改革建设的全面展开。根据推进旅游综合改革的指导思想和基本原则，推进抚仙湖—星云湖试验区旅游综合改革的总体目标是:构建一个管理体制、建立六大运行机制、建设三大发展平台和完善五大政策体系。

1.构建“一个管理体制”

构建“一个管理体制”，就是建立统分结合、权力明确、执行有力、制衡合理的综合性旅游行政管理体制(见图15－1)。具体包括:一是建立“抚仙湖—星云湖试验区旅游综合管理委员会(以下简称综合管委会)”，作为抚仙湖—星云湖试验区的决策管理机构，全面负责抚仙湖—星云湖试验区的总体规划和核心区的统筹建设和管理;二是实施行政管理职能扁平化改革，合并抚仙湖—星云湖试验区综合行政管理职能，建立管委会下属的职能部门，在统筹负责、协调核心区建设和管理的同时，具体负责旅游项目规划和招商，开发建设，行业管理和湖区管理，并指导协调环湖三县充分发挥行政职能，抓好所属区域的生态建设、旅游发展、产业调整和城乡统筹;三是成立由省市旅游部门及市级相关部门组成的“抚仙湖—星云湖试验区协调监察领导小组”，负责抚仙湖—星云湖试验区改革发展工作的协调和督察，形成权力制衡的科学管理体制。

2.建立“六大运行机制”

建立“六大运行机制”，就是在新的综合性旅游行政管理体制下，进一步理顺抚仙湖—星云湖试验区内各主体关系，建立结构合理、配置科学、程序严密、相互制约的旅游发展运行机制，确保综合性旅游行政管理体制的正常运行并发挥预期功能。建立“六大运行机制”，就是建立政府协调监察机制，协调和督察市级各相关部门，从不同角度落实抚仙湖—星云湖试验区总体规划;建立市场主体培育机制，加快培育具有市场竞争力的企业群体;建立生态补偿机制，有效实现社会经济发展与生态环境保护、生态建设的良性循环;建立产业结构优化机制，促进产业结构不断优化升级。建立旅游发展环境机制，积极发动全社会，调动各部门力量，努力营造良好的旅游发展氛围;建立人才队伍建设培养机制，切实加强旅游人才队伍建设和培养。

3.建设“三大发展平台”

建设“三大发展平台”，就是通过建设统一高效的行政管理平台，推进旅游开发项目审批制度改革、旅游行政审批制度等改革，积极争取下放部分省级审批管理权限，逐步缩小对旅游投资项目的核准范围，健全企业投资项目核准制和备案制等;通过建设土地整理平台，合理利用土地整理和管理制度，推进土地管理制度的改革和创新，争取省政府授予一定的土地管理权限，单列抚仙湖—星云湖试验区用地指标，促进在旅游开发建设用地供应上实现突破;通过建设投资融资平台，深化旅游投融资改革，建立旅游基础设施多渠道融资机制，探索灵活多样的旅游开发建设投融资渠道，引导国有大企业和有实力的外商、民营企业积极投入旅游开发建设。

4.完善“五大政策体系”

完善“五大政策体系”，就是在抚仙湖—星云湖试验区改革发展中，要进一步梳理国家、省市有关旅游改革发展的政策，在切实用好、用足、用活现有旅游政策和相关政策的同时，根据现代国际国内旅游发展的新形势和新任务，结合抚仙湖—星云湖试验区旅游发展实际，努力探索和创新旅游发展政策，争取在抚仙湖—星云湖试验区先行先试“行政审批下放、用地指标单列、相关政策扶持”为重点的旅游发展政策，进一步完善旅游产业发展、旅游企业发展、旅游土地使用、旅游投融资、生态环境保护五大政策体系。

图15－1　抚仙湖—星云湖试验区管理体制框架图