税收管理体制

第一节　税收管理体制

税收征收管理工作是在一定的税收管理体制下进行的。科学、合理的税收管理体制能够保证税收管理工作的顺利开展和税收职能的有效发挥。

一、税收管理体制的含义和内容

税收管理体制，是指划分中央与地方，以及地方各级政府之间税收管理权限的制度安排，涉及中央与地方，以及地方各级政府之间的权限和利益关系，是税收管理的一项基本制度。在税收管理体制的研究中，税收管理权限主要是指税收立法权，包括各级人民代表大会的税收立法权和国家行政机关制定的具有法律效力的税收行政法规的立法权，表现为法律、法令、决议、命令和其他各种规范性文件。具体来看，税收立法权又包括以下五方面的内容：

1．税法的制定和颁布权，是指国家制定、修改、废除税法的权力，是各项税收管理权限中最核心、重要的权力。税法的制定和颁布权由两部分构成：（1）国家权力机关制定并颁布实施的税收法律。（2）由国家权力机关授权国家行政机关制定地方具有法律效力的税收行政性法规。

2．税法的解释权，是指税法制定机关或授权有关机关根据税收立法意图对税收法律和行政法规作出具有法律效力的解释和说明，通过解释来实现和完成立法意图。

3．税种的停征、开征权，是指在规定范围内决定开征、停征税种的权力，具体包括全国范围和地区范围的税种的停征、开征权。

4．税目的增减与税率的调整权，是指对原税法中的税目进行增减和对原有税率调高、调低的权力。

5．税收减免权，是指制定减税、免税规定的权力。

各级政府都应当根据税收管理体制的各项规定，履行各自的税收管理权，任何地方、部门、单位和个人都不能超越税收管理体制规定的权限，决定减免税，自行下达有关的税收文件。越权减免税，擅自下达的税收规定一律无效，税务机关有权拒绝执行，情节严重的应依法追究法律责任。

二、中国税收管理体制的历史沿革

税收管理体制总是与一国的经济管理体制和经济运行机制相适应，而且随着经济管理体制和经济运行机制的变化而不断地进行调整。中国自1950年建立起高度集中的税务管理体制以后的50多年里，在各个不同的历史时期，根据当时的政治经济情况进行了多次重大的调整和改革。总体来看，中国的税收管理体制经历了由分散管理到高度集中统一，再由高度集中统一向统一领导、分级管理的演变过程。

1．1950年全国统一、高度集中税收管理体制的建立。1949年，全国各地解放以后，各个解放区连接起来，但财政工作仍处于分割状态。为了迅速恢复国民经济，克服财政困难，实现财政收支平衡，稳定物价，确保重点建设的资金需要，中国实行了高度集中的税务管理体制。1950年，政务院颁布的《全国税政实施要则》规定，各种税法、税收条例、实施细则的制定、税种的开征和停征、税目的调整和税率的增减，均由中央统一完成，从而实现了税政、税种、税目和税率的全国统一，而地方只有对灾区自救性生产、城市烈属军属、贫农组织生产、手工业合作社的生产以及部分地方税收等，享有一定范围内减免税的权力。这种高度集中的税务管理体制基本上适应了当时的政治、经济形势的需要，对于恢复国民经济、争取国家财政状况的根本好转具有重要作用。

2．1958年税收管理权限的下放。1958年，中国进入第二个五年计划时期，经济管理体制进行了重大改革。在“大跃进”的形势下，工商管理体制、财政管理体制进行了改革，生产、物质、财政等管理权限相继下放。1958年6月，国务院颁布了《关于改进税收管理体制的规定》，把可以由省、自治区、直辖市承担的税收管理权限下放。地方税收管理权限扩大以后，省、自治区、直辖市权限的主要包括以下内容：扩大了地方减税、免税和加税的权力；扩大了地方对地方性税收的管理权以及地方在其他方面的税收管理权限。

税收管理权限大幅度下放后，中央除掌握全国性的税收政策制定权和税收立法权外，其他各项管理权限基本上都下放给地方政府。在当时，税收管理权限的大幅度下放，对于地方从本地区实际情况出发管理税收，促进地方经济发展起了一定的作用。但是，地方的税收管理权限过大，在实际执行中也出现了各自为政的现象，对全国统一税收政策法令的执行产生了不利的影响。

3．1961年适当缩小对地方的税收管理权。1961年，中国国民经济处于调整时期。根据国民经济“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，中央在1961年1月15日批转了财政部《关于改进财政管理体制的报告》，要求调整税收管理体制，把已经下放给地方的一部分税收管理权限重新收归中央，其中包括工商统一税税目的增减和税率的调整，盐税税额的调整以及开征地区性税收，地方各税税目税率的变动。中央适当缩小对地方的税收管理权，收回部分管理权限，对于贯彻调整方针，加强中央对税收工作的领导，保证国家财政收入和国民经济的调整起到了积极作用。

4．1969—1973年税收管理权限的再一次下放。“文化大革命”期间，中国的经济管理体制也进行了重大改革，大批国营企业下放给地方要求财政管理体制也做了相应的调整。1969年与1970年层层下放税收管理权限，内容包括将国营企业、手工业合作社等纳税人的减免税权下放给省、自治区、直辖市；对农村人民公社征税办法及5种地方税的征税范围和税率的调整权等下放给地方。1973年全面试行工商税后，进一步扩大了地方的管理权限，将个别产品和纳税人适用的税目、税率及减免税权下放给地方。

1969年和1970年税收管理权限的层层下放，对于调动地方的积极性起到了一定的积极作用，便于地方灵活处理有关的税收问题。但是，由于税收管理权限过于分散，加之对部分规定的解释、理解不一致，在实际执行中出现了一些地方随意减免税的现象，不仅造成地区、行业之间税收负担的不公平，而且严重影响了国家的财政收入和国民经济的发展。

5．1977年中央再次适当集中部分管理权限。1977年12月，国务院批转了财政部《关于税收管理体制的报告》，颁布了《关于税收管理体制的规定》，并将税收管理权限划分为国务院、财政部和省、自治区、直辖市三级，并对中央和地方的税收管理权限作了明确的规定。将过去下放不当的税收管理权限，如减免税等收回中央，对继续下放的部分增加了一些限制性条款；而且属于省、自治区、直辖市的税收管理权限一般不能层层下放。与前10年的税收管理体制相比，中央适当集中部分税收管理权限，有利于强化税收的集中统一管理。

三、分税制管理体制

税收管理体制是与国家的经济管理体制和政治经济形势相适应的，而且随着国家经济管理体制的变化而不断地进行改革和调整。中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，自然也需要与之相适应的财税体制。经济体制改革的深化和市场经济的发展，要求税收分层次进行宏观调控。1994年，针对中国税收管理体制中存在的弊端，在借鉴国外经验的基础上，中国实行了分税制管理体制。下面，对分税制管理体制的有关问题作简单介绍：

（一）分税制管理体制含义

从税收管理体制来看，分税制主要是指按照税种统一划分中央税、地方税和中央地方共享税，建立中央和地方税收体系，分设中央和地方两套机构分别征管。分税制管理体制的内容有：

1．属于中央收入的税种（包括中央地方共享税），由全国人民代表大会立法，税种的开征、停征，税率的调整，减税、免税，都归中央政府掌握；属于地方收入的税种，其中全国性的地方税，由全国人民代表大会及其常务委员会立法，地方要开征全国性地方税种以外的新税种，由省级人民代表大会立法报全国人民代表大会常务委员会备案。地方税的征收办法，征税范围，开征、停征，税率的调整，减税、免税等规定，由地方人民代表大会和地方政府掌握。

2．属于地方税收管理权限，在省级及其以下地区、单位之间如何划分，由省级人民代表大会或省级人民政府决定。除少数民族自治区和经济特区外，各地均不得擅自停征全国性的地方税种。

3．经全国人民代表大会及其常务委员会和国务院批准，民族自治地方可以拥有某些特殊的税收管理权，如全国性地方税种某些税目、税率的调整权以及一般地方税收管理权以外的其他一些管理权等。

4．少数民族聚居区（自治州、县）的税收管理权，由省级人民代表大会和省级人民政府确定。可以根据全国统一税法，报全国人大常委会和国务院备案。

5．经全国人民代表大会及其常务委员会和国务院批准，经济特区也可以在享有一般地方税收管理权之外，拥有一些特殊的税收管理权。

6．涉外税收必须执行国家的统一税法，涉外税收政策的调整权集中在全国人大常委会和国务院，各地一律不得自行制定涉外税收的优惠措施。

（二）实施分税制管理体制所遵循的原则

1．统一领导，分级管理。统一领导，分级管理是分税管理体制的基本原则。一般来讲，对国民经济实施宏观调控所必需的税收方针、政策应当由中央制订，税收工作必须在中央统一领导下进行，并监督地方贯彻执行对于全国性税收政策的执行情况。只有这样，才能体现统一领导，充分发挥税收的宏观调控作用。随着市场经济的发展，地方在经济发展中的作用日益突出，加之中国各地区经济发展还很不平衡，经济效益和税负有很大差异，因此，要充分调动地方的积极性，便于地方因地制宜处理好地区性税收问题，也需要赋予地方一定的税收管理权。

2．按收入归属划分税收管理权限。在统一领导、分级管理的前提下，分税制管理体制也应适当按收入归属在中央和地方之间来划分税收管理权限。将中央税以及对与中央和地方财政关系都很密切的中央地方共享税的管理权限划归中央；将地方税的管理权限划归地方。具体来看，中央税、中央与地方共享税种以及与宏观调控关系密切的税种的立法权、解释权、税目、税率调整权和减免税权应当集中于中央；对宏观经济影响较小、与地方经济发展关系密切、经过努力和提高管理水平可以增加收入，又适于地方征收管理的地方性税种的立法权、解释权、开征停征权、税目税率调整权和减免税管理权等应划归地方，以充分调动中央和地方两个积极性，达到理顺中央与地方的分配关系，保证国家财政收入的目的。

3．责、权、利相统一。分税制管理体制不仅需要对税收管理权限进行了明确的划分，而且应当贯彻责、权、利相统一的原则，使中央和地方各自的职权与承担的责任和享受的利益相对称。实现责、权、利相统一，既有利于增强中央对宏观经济的调节和控制能力，保证和增加中央财政收入，又有助于调动地方的积极性，使地方在坚持国家大政方针的前提下，因地制宜地用税收手段保证地方的财政收入，促进本地区经济的发展。

（三）实行分税管理体制的意义和作用

实行分税制管理体制对于发展和完善市场经济、建立科学合理的税制体系、理顺中央和地方的分配关系具有非常重要的意义。

1．实行分税制有利于促进经济的发展。实行分税制管理体制以后，把与产值、速度和宏观经济密切相关的增值税、消费税等部分或全部划归中央，能够一定程度上限制地方盲目发展高税率产品和盲目追求产值、速度的倾向，有利于国家产业政策和各项宏观调控措施的贯彻实施。

2．有助于理顺中央与地方的分配关系。一般来看，中央地方共享收入的税种，大多是税基比较广泛，税源比较充足，而且是发展较快的税种。就国际通行的做法来看，这些税种应作为中央税收入，但从中国的实际情况出发，按照国情在一定程度上照顾地方既得利益，实行按比例分成，有利于调动两个积极性，既照顾地方利益，同时也增加了中央收入，做到利益兼顾。

3．有利于调动地方组织税收收入的积极性。实行分税制后，地方也有了自己的税种，利益机制的作用激发了地方组织收入的积极性，通过不断加强税收管理，阻塞征管漏洞，切实做到应收尽收。同时，分税制管理体制将一些与地方关系密切的税种和其他收入划做地方税，有助于调动地方组织收入的积极性。比如，按隶属关系将属于地方的国有企业所得税划归地方，促使地方政府关心和支持企业的生产经营，提高企业的经济效益，加快地方经济的发展，以获取更多的收入。