“统包统配”的劳动就业制度

2.1　“统包统配”的劳动就业制度

2.1.1　“统包统配”劳动就业制度的形成

“统包统配”劳动就业制度起源于20世纪50年代中期，形成于60年代中后期，是当时计划经济体制下全国经济高度集中统一，大量城镇劳动力需要安置的产物。

新中国成立初期，为了解决旧中国遗留下来的大量失业人员及城镇新成长劳动力的就业问题，政府主要采取了以下几项劳动就业措施:一是政府统一安排原有公职人员和原官僚资本主义企业的职工。二是对其他失业人员实行介绍就业和自行就业相结合的政策。由政府劳动部门在积极创造就业岗位的基础上，提供必要的转岗培训，帮助他们推荐就业。同时利用当时多种经济成分并存的条件，鼓励他们自谋职业。三是对暂时找不到合适工作的部分人员，则采取生产自救和以工代赈等办法，使其在继续求职过程中能有基本的生活来源。在这一阶段，国家允许国有、私营企业和事业单位自行招工。1952年，政务院已提出逐步实施统一调配劳动力，但在具体招工用人过程中，仍允许各单位自主选择录用。1953年8月，中央批准下发的劳动就业委员会、内务部和劳动部《关于劳动就业的报告》中规定，各单位招聘的工人、职员数量较大时，应向劳动部门申请，并由劳动部门负责介绍、选择和录用。招工数量较少时，可自行在当地失业人员中选用或另行招聘。此间，固定工制度仅在一部分职工中推行，企业有权自行决定使用临时工。由于临时工、合同工所占比重较大，政府又没有完全禁止辞退职工，各企事业单位的用人基本上仍保持了能进能出的劳动力就业机制。

自1955年，企事业单位的用人自主权逐渐削弱，并逐步建立起由各级劳动部门统一管理劳动力运行的制度。1955年，劳动部颁发的有关文件指出，依据对劳动力调配实行统一管理和分工负责的原则，各企业招工必须由劳动部门统一进行。与此同时，由于各企事业单位中固定工数量增多，政府又颁布了禁止辞退职工的规定，导致各用人单位在用人时只能进不能出。1957年，由于上年新增职工大大超过国家计划，国务院又发出通知，规定各单位使用临时工的指标也需经中央主管部门或省、市和自治区政府批准。这样，用人招工权被进一步集中到了政府的劳动部门。这一时期，政府负责安排的人员范围不断扩大，从大中专毕业生和部分复员转业军人开始，逐渐发展到城镇中需要就业的全部人员，最终形成了以政府“统包统配”和固定工制度为主要特征的计划劳动就业制度。这种“统包统配”的劳动就业制度，在当时的历史条件下，对稳定社会秩序，促进经济建设，起到了一定的积极作用。特别是“一五”期间，较好地解决了城镇新增劳动力和失业者的就业。

1961年开始的3年经济调整，经济建设收缩，影响了工矿企业对劳动力的吸纳，很多企业精减职工，其中大部分精减下来的职工被动员回乡从事农业生产。到1963年，还是有大量的未能安置的职工等待就业。在这种情况下，政府一方面对城镇求职人员继续实施“统包统配”，另一方面又采取了比较灵活的安置办法。包括劳动部门继续执行统一配置劳动力的方针，通过开辟城镇生产和服务新途径，组建各种手工业、商业和服务业等集体企业，增加就业岗位;并有计划地动员部分城镇青年上山下乡，提倡从事家庭副业和自谋职业，对未升学的青年进行文化补习或职业培训等，尽力减缓就业压力，从而使城镇闲散劳动人口和新增劳动力基本上得到了妥善安置。而1966年开始的“文革”，将我国的国民经济推向了崩溃边缘，也打乱了正常的劳动就业秩序。面对400万人的初高中毕业生滞留在社会上等待安排。当时的解决办法是，大量动员城镇知识青年上山下乡。到1979年，由于调整了城镇知识青年上山下乡政策，城镇新增劳动力不再推向农村，同时历年下乡的知识青年返城，再加上历年积累下来的按政策留城而尚未就业者、自行回城者和其他待业者，等待政府安置的达1500万人，政府面临着新中国成立以来前所未有的严峻就业形势。

2.1.2　“统包统配”劳动就业制度的基本特征

在“统包统配”劳动就业制度下，劳动力资源不能根据市场需求自由流动和配置，只能由国家统一调配和安置。由于国家拥有的物质资源总量与劳动力资源总量之间的巨大不平衡，国家难以把总量巨大且不断增长的劳动力资源全部包下来，这就使这种劳动就业制度本身存在着巨大的矛盾:一方面，国家按其承诺需要安置巨大的劳动力就业问题，即以统一的计划指标来对众多的社会成员进行对号入座式的就业安排;另一方面，该制度实质上缺乏安置远远供大于求的劳动力资源的条件。在劳动力严重过剩条件下，就需要在有限的资源情况下尽可能多地安置就业，这就必然使用人单位累积隐性失业存量，而且政府为了社会安定，往往限制用人单位裁减隐形失业人员。造成“3个人的活5个人干”，进而“3个人的饭5个人吃”，并通过严格的城乡隔离把大量的农业劳动力阻挡在城市就业渠道之外。在城镇失业人口迅速增多的情况下，只好用城镇职工下放农村、知识青年上山下乡等非经济办法来加以解决，从而使我国的人力资源浪费严重，就业形势趋向严峻。

“统包统配”劳动就业制度的基本特征:

(1)固定区域，限制劳动力自由流动，并实行城乡分割的二元就业制度，严格控制乡村劳动力向城镇的流动，使城市和农村的就业保持高度的隔离性，全国劳动力流动率低下。

(2)固定职业，按计划行政配置劳动力，企事业单位缺乏用人自主权，劳动者个人缺乏择业自由权，强调服从分配。

(3)不承认失业的存在，追求政治效果最大化，但是，隐性失业却是普遍存在的。

(4)名义上实行按劳分配，但在客观上却实行的是“大锅饭”，干好干坏一个样，干多干少一个样，平均主义严重;为追求高就业率，不得不实行低工资政策，职工收入增长缓慢。

(5)实行干部、职工分别管理的二元劳动人事制度，使其身份有严格区别。并且干部和职工的住房、医疗、福利待遇、退休养老等社会保障由其所在单位负责，而最终由国家包了下来——“统包统配”。

(6)追求全民所有制的发展，限制个体、私营经济发展;实行“刚性”就业，形成了以所有制身份为依据的就业观念，只有全民单位就业才算是真正的就业。

(7)在经济结构上优先发展重工业，忽视了轻工业和服务业的发展，造成就业结构的畸形。

(8)就业方式单一，劳动效率低，收入分配差距小。