“十一五”金融改革应围绕两项

“十一五”金融改革应围绕两项 中心任务展开⁽¹⁾

金融体制的变迁总是沿着两个基本方面演进的。一是服务功能:金融是为经济发展服务的，因而其服务功能总是顺应着经济发展的需要而不断发展完善。二是风险防范:金融是高负债经营的，风险甚大，因而风险防范方法总是在不断改进，以维持金融稳定。我国的金融体制改革也不例外。在我国经济体制转轨的不同时期中，应当针对当时金融体制中最突出的矛盾与问题，首先从上述两个方面提出金融改革的阶段性中心任务，然后，从完成阶段性中心任务的要求出发，提出具体改革任务。只有按这条思路来认识与处理问题，才能使金融的改革“有的放矢”，不至于“为改革而改革”，收到较好的实际效果。

“十一五”规划对金融体制改革甚为重视。温家宝总理在《关于制定十一五规划建议的说明》中指出:“加快金融体制改革，这是关系改革和发展全局的重要任务，直接关系到国家经济稳定与安全。”《“十一五”规划》第25条“加快金融体制改革”中，提出了涉及金融体制方方面面的30多项具体改革任务，内容不可谓不全面。但是，如何使这30多条具体改革任务有机地组合起来，有条不紊地进行并取得良好的实际效果?没有“主轴线”是不行的。即从金融服务功能和金融稳定等两个方面找出当前最迫切需要解决的问题作为“阶段性中心任务”，然后，以此“阶段性中心任务”为“主轴线”，将这30多项具体改革任务分出轻重缓急，有机地组合执行。

从金融服务功能方面考察，当前最迫切的课题是促使资金“向下走”，即让资金流向县域经济、中小企业、微小企业以及贫困人群。自从1993年开始，在宏观经济政策及其他因素的作用下，资金一直在“向上走”，即主要向大企业、大城市集中。针对1993年时的金融秩序混乱与经济过热的情况，资金适当地集中并“向上走”是很有必要的，但是长期维持“向上走”格局就不妥了的。尤其是2001年后，大银行为应对“入世”，过分地将县支行的贷款权上收，副作用很大。目前，县域经济中的资金仍在不断地被吸走，存贷比早已偏低，甚至还在下降。位于“长三角”、已名列全国百强县(市)的江苏省靖江市也是如此，1998年时，该市金融机构存贷比为75.5%，2000—2004年分别降为61.7%、57.8%、54.8%、51.5%和50.55%，2005年9月末更降为44.5%。目前，中小企业尤其是微小企业贷款难现象相当严重，金融管理部门虽然采取了多种措施努力推进中小企业贷款，但是，由于措施尚未真正落到点子上，效果十分有限。必须提到的是，在当前经济状况下，促使资金“向下走”，乃是促进国民经济健康发展和建设社会主义和谐社会的迫切需要，“十一五”期间，如果不能有效地促使资金“向下走”，那么，金融改革就不能算是成功的。

从防范风险实现金融稳定方面考察，当前迫切需要解决的课题是硬化商业性金融机构的预算约束，让政府(包括央行)不再为商业性金融机构的经营风险“买单”。不久前央行发布的《中国金融稳定报告》中指出，我国金融总体稳定。这是经过将近8年的不懈努力才换来的成果。目前，“四大银行”的不良资产率已经降为一位数，其他银行机构的不良资产率也有大幅度的下降。然而，由于我国金融企业的预算约束都是软的，它们的经营风险最终还是都得由政府“买单”。因此，这种“稳定”，是以大量“父爱”的投入为代价的。迄今为止，央行已为“四大银行”剥离不良资产投入1.7万亿元，但农行还有5700亿元不良资产等着剥离;在城信社清理和农信社改革中，央行与各地政府也均已付出了数以千亿元计的代价。不仅银行类机构，而且证券公司、保险公司、信托公司，在经营失败时，无一不是政府“买单”。当然，政策性金融机构(包括农信社)的亏损由政府“买单”是合理的，但对于大量的商业性金融机构而言，显然就不合理了。总之，如果不能做到使商业性金融机构的预算约束硬化，使得政府不必再为其经营风险“买单”，那么，我国的金融是难以真正稳定的。这个问题的解决还关系到金融体系结构的完善与垄断的清除。因为如果不能使政府免除“买单”，监管部门显然不会愿意开放市场准入的，那么，金融体系的结构完善与垄断消除也就势成“镜中之花”。此外，硬化商化性金融机构的预算约束地是推进综合经营的重要前提条件。因此，必须给予足够重视，在“十一五”期间努力加以实现。

总而言之，应当把促进资金“向下走”和努力硬化商业性金融机构的预算约束确定为“十一五”时期金融体制改革的中心任务，进而把规划中的30多项具体改革任务“串”起来。

为了促进资金“向下走”，主要应当采取的措施有以下几点:

一是积极发展与完善股票、债券等资本市场。要重新开放地方企业债券市场，使得中型以上企业都可能利用债券融资。要积极发展基础性、地方性股票市场，依法放开股票发行，造就以自由企业、自由市场为基础的金字塔式多层次股票市场体系。这样做，能从以下两个方面促进资金“向下去”。直接方面:能使许多中小企业利用正规证券市场融资;能有效促进风险投资健康发展，进而促进小企业迅速成长、发展。间接方面:能使大中型企业的外源性融资主要转向证券市场，从而迫使大银行向小企业提供更多的服务。

二是发展多种所有制的中小金融企业，尤其是小规模的县域商业银行。规模与现有城市信用社相当的县域商业银行，是金融支持小企业尤其微小企业的主力军。通过实践，笔者曾归纳出判别金融机构是否以小企业为主要客户群的两项指标:户均贷款在50万元左右或更少;50万元以下的贷款合计占各项贷款的10%以上。2002年，浙江省的银行机构中，4家城市信用社全部“达标”;由城信社联合组建而成的8家城市商业银行只有3家行“达标”;“四大银行”县支行中仅有个别“达标”;10家股份制商业银行分行则无一“达标”。显然，要缓解小企业贷款难，离开小型商业银行是不现实的。在美国，2002年尚有7000多家规模相当于我国城信社的小型商业银行即社区银行存在，其存款市场份额为18.79%。而我国，现行银行体系中最薄弱的环节便是小型商业银行。2004年，城市信用社的存款市场份额仅为0.7%。诚然，我国的城市信用社曾发生过严重的风险，但是，这只能说明过去发展城信社的方法欠妥，今后需要改正，并不能说明经济发展不需要这类机构。目前离开小型商业银行去推进小企业贷款的做法，仿佛强制关闭社区、乡村中的小杂货店，而要求大百货公司送货下乡、下社区搞便民服务，势必事倍功半。

三是以财政性扶持政策促进信贷进入最贫困人群。信贷扶贫能促进造血功能，不易使受益者产生依赖性。因此，对于有劳动能力的贫困人群，应该尽量采用信贷扶贫。但是，小额贷款的费用率很高，即使能100%地如期收回，10000元以下的小额贷款也还是很难实现“经营可持续”的(孟加拉国乡村银行每放100元贷款需补贴22元)。因此，有关部门应当用财政扶持、低息或无息再贷款、慈善资金及其他社会捐助等办法支持发放小额扶贫贷款的机构，以实现扶贫贷款“财务可持续”。

四是灵活运用央行再贷款，冲抵资金“抽水机”效应。目前，县域资金通过邮政储蓄、大银行县支行等渠道，大量被“抽”往大城市、大企业。对此，央行应该从中国实际出发，用向县域金融机构如农信社、县域商业银行等提供再贷款的手段来冲销资金“抽水机”效应。

为了硬化商业性金融机构的预算约束，主要应当做到:

一是完善公司治理结构，使控制权、人事权、决策权真正属于“三会”，实现政企分开。“政企分开”是硬化企业预算约束的必要前提，如果企业的控制权、人事权属于某个政府部门，那么，企业的预算约束显然是不可能硬化的。产权清晰并以民间资本为主体，则是实现“政企分开”的必要前提。

二是将行政化的准入与退出市场化、法制化。迄今为止，有关金融机构“准入与退出”的法规条款均十分“原则化”，以致在实际操作中，一个机构要不要组建、如何组建、要不要退出、如何让退出等，均由有关行政部门说了算。在这样的“准入与退出”方式下，是难以造就预算硬约束的金融企业的。应当改为实行市场化、法制化“准入与退出”。首先，制订条款详尽的“准入与退出”法规;其次，严格依法办事，自然人和法人只要达到法规规定的条件，便允许组建金融企业;同样，一个金融企业只要达到了强制退出条款规定的条件，便要依法强制清盘、关闭。

三是强化资本充足率约束。商业性金融机构不能等到资不抵债才清理，而应在资本充足率低到某一程度时就开始清理。尤其是县域商业银行，因其规模小、经营稳健性较差，更需要严格管理资本充足率。一般地，县域商业银行的资本充足率应要求达到10%以上，不足6%时便应清理。

四是强化经营者责任。经营者应对清理时的未能清偿债务承担一定责任。县域商业银行的产权组织形式应为“两合公司”，其中一般股东为有限责任，担任董事长和董事的股东为无限责任，需对清盘时的“未能清偿债务”承担全部偿还责任。这是防范经营者道德风险和免除政府“买单”所必需的条件。

五是调整与完善金融监管。对于商业性金融机构，监管部门不宜再扮演“保姆”角色，而应逐步改为扮演“狼”的角色，即通过清除系统的劣质个体来维护金融体系整体安全、高效的运行。监管部门的主要任务是及时掌握有关情况，及时发现问题，及时依法处置;并以是否做到这三个“及时”来考核业绩。

需要指出的是，其他各项具体改革任务同样要纳入以这两项中心任务为“主轴线”的体系中。比如“完善金融监管体制”，除了要建立有效的监管协调系统，使“一行三会”能捏成一个“拳头”外，还必须使这个“拳头”为实现这两项中心任务服务。唯此，“完善金融监管体制”才能有良好的实际效果。