首页 理论教育 马寅初的《纽约市的财政》

马寅初的《纽约市的财政》

时间:2022-11-19 理论教育 版权反馈
【摘要】:1914年在哥伦比亚大学通过题为《纽约市的财政》的博士论文,获得哲学博士学位。作为美国经济中心的纽约市在美国当年的财政体制改革中扮演了先锋的角色。1905年,设立了旨在推动纽约市预算改革的“纽约市政研究所”。纽约市财政改革的巨大成就也引起了当年正在纽约市攻读博士学位的年轻学子马寅初的关注,他认为“纽约市维持了财政平衡,而信用地位没有丝毫受损的经过的叙述,将对中国财政当局有价值”。

一、马寅初的《纽约市的财政》

马寅初(1882~1982年),又名元善,浙江嵊县人。清光绪二十四年(1898年)到上海读中学。毕业后考入天津北洋大学工学院矿冶专业。三十二年(1906年)毕业,赴美留学,进入耶鲁大学,三年后获得经济学士学位。1909年进入位于纽约市的培养政治、经济领袖人才的哥伦比亚大学攻读硕士学位,专攻财政理论,1911年在哥伦比亚大学通过题为《中国的公共收入》(Public Revenues in China)的硕士论文,获得文学硕士学位。1914年在哥伦比亚大学通过题为《纽约市的财政》的博士论文,获得哲学博士学位。1915年回国。历任北京大学经济学系教授、系主任、教务长。1923年发起成立中国经济学社,长期担任社长职务。1927年南下,先后任杭州财务学校、交通大学、中央大学等校教授。1928年起长期担任南京国民政府立法院财政、经济两个委员会的委员长,主持制定了一系列经济法规。抗战爆发后,到重庆创办重庆大学商学院,任院长。1940年因公开批评国民党政府而被捕监禁直至1944年冬。抗战胜利后,任重庆大学、上海中华职业学校、上海工商专科学校教授。中华人民共和国成立后,历任中国人民政治协商会议第一届至第四届委员,第二、第四届常务委员,第一、第二届全国人民代表大会常务委员会委员,华东军政委员会副主席,中央人民政府财经委员会副主任,浙江大学、北京大学校长,中国科学院哲学社会科学学部委员等职。1979年,被任命为北京大学名誉校长,并任第五届全国人民代表大会常务委员会委员、中国人口学会名誉会长等职。马寅初经济著述丰硕,其主要论著收入《马寅初全集》(浙江人民出版社1999年出版)。

马寅初留学美国期间正值美国“进步时代”[101](1880~1920年)末期,当时美国财政体制经历了由乱到治的转型期。美国“进步时代”初期,“财政制度既杂乱又低效,藏污纳垢,完全不对民众负责。就收入而言,那时的税种极多,凡是想像得出的名目都可用来向民众征税……就支出而言,那时还没有现代意义上的预算。每一个政府部门自己争取资金,自己掌控开支。一级政府并没有一份详尽而统一的预算。这样,民众和议会都无法对政府及其各部门进行有效的监督,为贪赃枉法留下无数机会”[102]。针对“进步时代”出现的危机,美国进行了一系列深刻的制度建设,从收入和开支两方面对其财政制度进行了彻底的改造。在收入方面,最重要的变化是引入了个人所得税和公司所得税,而在支出方面,最重要的变化是引入现代预算制度。作为美国经济中心的纽约市在美国当年的财政体制改革中扮演了先锋的角色。1905年,设立了旨在推动纽约市预算改革的“纽约市政研究所”。在预算改革者的敦促下,纽约市1908年推出了美国历史上第一份现代预算。其后,纽约市预算日臻完善,预算文件从1908年的122页增加到1913年的836页。纽约市的经验引起美国其他城市的关注,它们纷纷派人到纽约市考察、学习。

纽约市财政改革的巨大成就也引起了当年正在纽约市攻读博士学位的年轻学子马寅初的关注,他认为“纽约市维持了财政平衡,而信用地位没有丝毫受损的经过的叙述,将对中国财政当局有价值”。他试图通过介绍纽约市财政“由一种乱境进入治境的道理”,“为中国上一堂有益的课”。[103]因此,他在哥伦比亚大学攻读经济学博士学位期间在著名的财政学家塞利格曼(Saligman)的指导下着力研究纽约市的财政问题,1914年他用英文撰著的博士论文《纽约市的财政》完成,通过论文答辩,同年由哥伦比亚大学政治学院出版,随即被指定为哥伦比亚大学经济系一年级本科生的教科书。1999年该论文被译为中文,收入《马寅初全集》第一卷。

《纽约市的财政》一文共分四个部分:科学的预算编制、税收制度、债务管理和新会计制度下的收支控制。

1.科学的预算编制

科学的预算编制是城市财政中最能体现民主与科学精神的制度安排。如前所述,纽约市的预算编制经历了一个不断进步的过程。1908年,“纽约市编制预算的方法只包括拨款总额,而没有支出用途和目的的任何明细分类规定,这同前清帝国王朝中央的财政十分相似”。这种“单凭经验编制预算的结果”,必然造成“浪费、偏袒和腐败”。[104]

马寅初分别从预算估算的分类、预算估算的准备与检验及预算的听证、表决、筹资和执行三个方面介绍了纽约市科学预算所取得的成就。

(1)预算估算的分类。马寅初指出,纽约市传统的用经验方法编制的预算“只有总额的估算”,“得不到有关服务的资料”和“有关费用的资料”,因此“拨款机构无法对申请拨款数额的必要性和合理性作出适宜的判断”,甚至“从含混的记录中产生的这些部门的推测估算,一般还附带有为申请辩解的非常不合宜的报告书”。[105]为了改进预算估算,纽约市采取了分别按职能和支出的目的对预算进行分类的办法。如1912年纽约市政府的预算按职能分为一般行政管理、立法、司法、教育、卫生与环境、人身与财产保护、惩戒与感化部门、慈善机构、供水局、给水煤气和供电部门、行政区主席、公共服务委员会、快速运输部门、桥梁部门、码头与渡口部门、园林部门、市政档案局、选举与民意调查局和税收委员会等19个领域。[106]为了保证对以上部门的预算进行有效的核算和审计控制,纽约市还对各部门的预算按支出目的作了分类。如该市1914年的预算按支出目的分为以下6类:人员服务、供应品、材料、设备、合同或略式订单服务和固定费用与分摊。每类下面又分若干小项。[107]

马寅初认为预算的分类管理具有5大优点:“第一个优点是,当一般公众注意的焦点集中在年度预算的最显著的特征上时,分类预算将能够让审计员提出有关部门支出的清楚而又综合的概要”;“第二个优点是,在分类预算中,对劳动、材料等都分设账项,彼此可分”;“第三个优点是,地方长官或部门领导的更迭,将不会导致工作计划的改变”;“第四个优点是防止冗员充斥”;“第五个优点是,现在要想与私人关系密切的承包商签订购买数量远远多于实际需要的材料与供应品的合同,更为困难了”。[108]

(2)预算估算的准备与检验。马寅初依据当时纽约市财政部门向各级机构发布的指示和布置的统一表格以及他与检查员的私人谈话,介绍了纽约市预算估算的主要准备工作,如各部门填具工薪预算表的方法、供应品表格的填写、得出实际费用的方法及需要的额外资料等。另外,马寅初还依据监督统计人员和检查人员对所有检查员发出的指示及他与检查员的私人谈话介绍了纽约市预算估算的检查工作。包括检查员所起的作用、检查员独立检查的正当理由及检查员的主要工作等。

(3)预算的听证、表决、筹资和执行。当时纽约市的预算草案主要通过报刊、《预算新闻公报》和《市政档案》公布,并通过预算展览进行宣传,以便“利益受预算草案影响的纳税人和市民去分析和讨论预算草案”。然后,再召开公众听证会对预算草案进行辩论,出席听证会的人,“一方是地方长官和各部门的其他代表,另一方是财政部门的检查员”,“前者为现有的估算辩护,而后者则认为估算应该是怎样的”。[109]

纽约市的预算表决充分体现了权利制衡的原则,必须通过三个步骤:听取所有的赞同和反对预算草案的辩论并进行必要的修改之后,预算草案交付由市长、审计员、市参议会主席和曼哈顿及布鲁克林区和里士满区主席组成的估算与分配委员会表决通过,然后交由市参议会审议;“市参议会有权削减或取消任何预算项目,但是不可以增加或增添已被估算委员会通过的预算”;市参议会通过后提交给市长,市长“可以否决市参议会采取的任何行动,但是市参议会依靠四分之三的票数,可以通过被市长否决了的预算”。[110]

预算一旦批准,接下来是筹措预算经费。纽约市筹措预算经费的主要途径,“是利用不动产税、公司不动产、特别特许权和私人财产”。另外,“由于纽约市在财政年度后期征税,纽约市财政官员利用收入债券和票据来借钱为预算筹资成了固定习惯”。[111]

马寅初认为,“在预算最终确定之后,除非有效地去执行预算,编制预算的最科学的方法可能毫无用处”。有效地执行预算的关键是“严格遵守限制使用拨款的预算条款”,“对预算中每个账户的负债,都不允许超过账户规定的款额”。[112]

2.税收制度

当时纽约市的税收以不动产税为主,兼有特许权税、个人财产税等其他税收。对此,马寅初一一作了介绍。

(1)不动产税。当时,纽约市96%的直接税收来自不动产税。马寅初认为这种税制结构是合理的,因为市政税收支出主要都用于建筑和设施上,“公共款项在这些建筑设施上的支出只会引起对它们更多的需求和扩大建筑设施的营造以满足这种需求。土地的价值随着投在城市修缮上的每一美元而增加并且以比修缮支出更为稳定的速度增长”[113]。马寅初还对纽约市年税收与不动产值增长作了实证分析,得出的结论是1899~1908年间,纽约市“不动产值增加百分之六十九点八,同时全部税收的增长仅为百分之三十五点二”[114]

(2)其他税收。除了不动产税外,马寅初还分别介绍了当时纽约市征收的特许权税、个人财产税、银行税和信托公司税、抵押税及执照税。

3.城市债务

马寅初指出,纽约市借债的目的有两个:“(1)满足日常开支的贷款;(2)增加和改善城市设施用的贷款”,与此相对应,前者形成的债务为“临时贷款”,后者为“长期筹资、长期债务”。[115]当时纽约市的有关法律对城市的债务作了严格规定,首先是对债务的数量的限制,“债务限制在其估价的不动产的百分之十之内”。其次是“不允许城市为私营铁路或其他外部事业借债,发行债券的收入必须用于社会的利益”。[116]此外,马寅初还对纽约市政债券的定价、销售和偿还等作了介绍。

4.收入和支出的控制

最后一部分,马寅初介绍了纽约市新会计制度下收入和支出的控制问题。

1900年以前,美国政府官员和会计师中绝大多数人“对应计收入和所得收入没有明确界定。他们在实际工作中全然没有注意将实际所得收入与记录在案的收入加以区别”[117]。纽约市从1910年开始建立对应计收入进行会计审计的制度,主要审计下列各类收入:租金收入、许可证收入、行政批准收入、行政收费和罚款以及来自纳税、特殊摊派税、自来水费、偿还、专营权和各种杂项收费、通行税罚金、利息、预付款等收入。马寅初对当年纽约市各种应计收入的审计程序和方法作了详细介绍。

在支出控制方面,马寅初对当年纽约市对水费、供应品、材料和设备开支及工资性开支等的审计问题一一分别作了细致的介绍和分析。

免责声明:以上内容源自网络,版权归原作者所有,如有侵犯您的原创版权请告知,我们将尽快删除相关内容。

我要反馈