关于增值税起征点调高后加强小规模纳税人管理的思考

关于增值税起征点调高后加强小规模纳税人管理的思考

王新甜

从2011年12月1日起，增值税起征点从5000元调高至20000元，有力地减轻了纳税人负担，但也对我们的税收征管工作提出了新的要求，税务部门如何在积极落实国家税收优惠政策的同时做到应收尽收？本文试图从增值税起征点调高后小规模纳税人中个体工商户征管现状、存在的突出问题、解决对策等方面进行探讨，挂一漏万之处难免，欢迎批评指正。

一、小规模纳税人管理现状

（一）小规模纳税人的主要几种存在形式

1.销售额在一般纳税人规定标准以下，财务核算健全，能够按要求报送涉税资料的企业。这部分纳税人一般为查账征收，能按时进行纳税申报，按小规模纳税人征收率缴纳税款，增值税起征点调高对其基本不产生影响。

2.销售额在一般纳税人规定标准以下，财务核算不健全，核定征收税款的企业。这部分纳税人由税务机关核定税款，按时缴纳，增值税起征点调高对其也没有影响。

3.实行定期定额征收的个体工商户。这部分纳税人由税务机关核定税款，在起征点以下的还可以享受免征优惠，显然起征点调高主要是对这部分纳税人产生影响。本文也将主要对个体工商户的税收征管工作进行探讨。

（二）起征点调高后个体工商户税收征管现状

起征点调高后，让95%以上的个体工商户成为不达起征点户，以我局为例，截至2012年6月30日，办理税务登记的个体工商户共有2246户，其中不达起征点户2157户，占总户数的96%，达起征点户数仅占4%。以目前的征管现状来看，个体工商户的税收征管工作主要呈现出以下特点：

1.行业广，户数多，入库税款少，社会影响大。个体工商户行业涉及方方面面，纳税户之多、资金运用之灵活、经营范围之广、社会影响之大是其他类型的纳税人无法比拟的。在实际征管中，税务机关对个体户核定定额往往偏低，而且现行的增值税起征点为20000元，征税户比例非常少，入库税款有限，以我局为例，个体税收约占总体税收收入的6%左右，与其庞大的纳税人数量和投入的征管力量不成比例。

2.经营具有较大的随意性、灵活性、隐蔽性，税务机关很难掌控。个体工商业户主要从事投资少、见效快的行业，经营行为不稳定，办理税务登记后涉税行为也不甚规范，如不按时办理纳税申报、随意变更经营地址、频繁办理停复业手续及应办注销而不办注销，造成应税个体工商户纳税户数及生产经营规模数据难以掌握，在税务管理上带来了诸多不便。

3.纳税意识较低，偷逃税现象严重。个体经济组成结构复杂，从业人员文化层次不一，加之经济利益的驱动，其纳税意识普遍不高，而且由于经营的随意性，偷逃税手段多样，偷税逃税现象较其他经济类型纳税人严重。

4.发票使用率低，违规开具现象严重。由于个体工商户服务的对象有相当的比例是个人，索要发票的比例较低，拒开、不开、延迟开具的现象相当普遍，另外，由于各种原因税务机关对开具的发票比对数量低，大头小尾、虚开等现象无法予以有效控制。

二、个体税收征管工作中存在的突出问题

（一）个体征管投入的人力、物力多，回报少。针对数量庞大的个体工商业户，税务机关需要投入大量的人力、物力开展税收征管工作，目前，我局个体税源管理人员人均约管户300余户，日常主要开展巡查、定额核定、发票开具检查辅导等工作，占用的人力占到了全局税源管理人员的50%，但取得的税收收入仅占6%，人员投入与税收收入相差较大。个体管理大量的人员投入与现今税源管理人员的紧缺形成鲜明的对比。

（二）定额核定难以准确到位，客观上造成“松”的税收征管，弱化了税法的严肃性。虽然从2009年1月1日起，对小规模纳税人增值税的征收率由6%和4%调减为3%。但是从基层实际征管情况看，下岗人员、农村富余劳力、待业人员等自谋职业的，不少人选择投资少、规模小、风险小、不需要什么技术的商业批发零售业进行自主创业，由于从业人员多，市场竞争激烈，价格趋于透明，产品的利润空间被压缩，毛利润达到销售额的10%-15%就相当不错，应缴增值税为销售额的3%，就占到整个毛利润的20%以上，如果再加上根据增值税税额附征的附加税以及房租、水电等固定费用，利润实际上十分微薄。如按小规模纳税人3%的“征收率”征税，则大部分经营户将亏损关门。这样在实际上就存在着征纳双方都可以接受的一种“默许”：将销售额定低，甚至是纳税人隐瞒收入、采取少报销售额等来减轻税收负担。这种做法成为时下税务机关的一种无奈选择，但在一定程度上来说违背了税法规定，淡化了税法“权威”。

（三）起征点政策性强，但实践中具体操作难度大。理论上，起征点高低体现了国家对个体经济的扶持力度，对于促进个体经济发展具有重大意义。但在实际的个体税收征管工作中，对起征点政策的执行操作难度较大。特别是在为减轻个体纳税人的税收负担，起征点调至20000元以后，一方面一些定额在起征点上下销售额差距不大的个体户，其一上一下的税负就相差很大，特别是刚达起征点的个体户往往因心理不平衡和不理解而不情愿纳税，更有甚者便千方百计地使本该达到起征点的收入“化整为零”，从而享受不达起征点的税收优惠，给今后的税收管理带来不必要的难度。另一方面，由于免税数额较大，免税纳税人只用票不纳税的问题给发票管理提出了新的课题，若放松管理力度，极易造成发票使用、管理上的漏洞，例如将发票提供给其他纳税人使用、发票按月积攒控制使用等行为进而形成偷税。

（四）发票使用、管理水平低，无法进行有效制衡。目前消费者索要发票还需长期引导，“以票控税”现今只适用于对公消费数额较大的个体户，大部分行业的个体经营者无法适用。另外，仅就已经开具发票的这一方面来说，税务机关无法进行全面比对，比对率相当低，以我局为例，虽然在第三方信息利用等方面做了大量的工作，但可以比对的行业非常有限，发票数量较少，只能达到少数短期治理的目的，效果有限。

三、加强个体工商户税收征管工作的对策探讨

（一）正确处理征管力量投入与取得的税收收入之间的关系，做到“抓大不放小”。虽然个体税收总量较小，但要正确认识到个体工商户的涵盖面广，社会影响大，对其进行较为规范的税收征管工作，对于提高全社会的纳税意识有较为重要的作用，所以对其的征管力度不能弱化。这样一来，投入的征管力量与目前较为紧缺的税源管理人员又产生了矛盾。作者认为，可以从以下几个方面入手通过减轻个体税收管理人员的工作量来缓和人员投入与税收收入之间的矛盾关系。一是对于大部分不达起征点户的管理以宣传辅导为主，重点放在提高其纳税意识、规范发票使用等，为今后其发展壮大后的纳税行为奠定基础。二是减少内部程序，缩小案头工作量。例如，目前个体工商户的定额为一年核定一次，有相当一部分纳税人经营状况未发生改变，核定税额不变，那么，是否可以取消纸质文书流转程序，只流转电子文书，既不影响正常工作，也为税源管理人员节约了大量的时间和精力。

（二）合理界定税负，缩小核定销售额与实际营业额的差距，科学核定税额，强化税法严肃性。在小规模纳税人中是否可以借鉴企业所得税的定额核定办法，引进利润率，分产品对其税负进行核定，达到促进经济增长、平衡行业税收负担的目的，同时也在实际操作中缩小了小规模纳税人的名义税率与实际税率的差距，并有助于减少某些小规模纳税人偷逃税的动因，有利于税收征管，并会促进小规模纳税人生产经营正常健康发展。当然，这一建议可能会存在在制定和实施过程中操作比较复杂等问题，是否具有可行性尚需探讨。

（三）建议在税收优惠中用“免征额”替代“起征点”，提高税收政策在实践中的可操作性。由于起征点在实际操作中的困难及导致的不同纳税人之间的税负差距等问题，建议用“免征额”代替“起征点”，合理设置一个“免征额”，在免征额以下的免税，以上的就超过部分征税，这对于公平税负、提高纳税人的税法遵从度具有较大的促进作用，也有利税务机关加强税收征管工作。

（四）应加强发票管理，强化以票控税力度。一是加强对利用普通发票偷税的行为及违章行为的处罚力度，克服重增值税专用发票轻普通发票管理的不正确认识，严把验旧购新关，加强验旧购新的检查力度。二是对一些超市、零售商业单位尽快推广税控收银机，进而拓宽推广面，以便控制其销售额。三是加大对开具发票与取得发票之间的比对力度，严厉打击大头小尾、假发票等发票违法行为。四是加大发票政策宣传的力度，引入“即刮式有奖发票”、通过开展发票摇奖等活动倡导、鼓励消费者在购买商品或提供服务时积极索取发票，形成消费者及时索票、业户按规定购领和使用发票的习惯，营造都要票、都开票的良好税收环境，形成全社会监督网络，真正发挥以票控税、加强征管的作用。

（五）合理配备个体税收征管队伍，建立竞争激励机制，充分调动广大个体税收征管工作人员的工作积极性、主动性、创造性。一是应建立定期轮户交流制度。轮岗交流既包括个体税收征管人员之间的“小轮户”，也包括个体税收征管人员与企业税收征管人员之间的“大轮户”，提高人员的工作积极性。二是建立科学的税收工作考核、考评体系，加大对个体税收征管的考核力度。对企业税收、个体税收制订不同的考核、考评指标，改进考核、考评方法，确保个体税收征管数据指标与征管实际依据情况的吻合。三是要加强培训，加强不同地区个体税收征管经验的交流，相互取长补短，促进征管水平的提高。

作者单位：合作市国税局

写作时间：2012.8