功能区块建设加快但产城融合度不高

产业是城市发展的基础，城市是产业发展的载体。推进产业和城市的融合化发展，就是要以城市为基础，承载产业空间和发展产业经济，以产业为保障，驱动城市更新和完善服务配套，以达到城市、产业、人口之间共生共利、持续发展的模式。这有利于实现城市土地集约化，加快推动城乡产业的集群化，通过增强产业自我发展和更新能力，从而夯实新型城市化的可持续发展基础，是构筑全域都市化格局的必然要求。当前，宁波全市有不少产业功能区块和城市功能区块都在加快推进，尽管产城融合的理念开始普及，但在操作过程中，两者融合程度仍有待加强。

产业集聚是指同一产业在某个特定地理区域内高度集中，产业资本要素在空间范围内不断汇聚的一个过程。对城市发展来说，就是要以现有的各类产业园区、基地、集聚区为基础，紧密结合城市特色功能建设，以产业集群的要求加以集聚、重组、转型、提升，在市域范围内形成一批产业与城市相互依托、相互促进的具有国际或国内较强综合竞争力的产业集群。省级及以上开发区（园区）是产业集聚发展的重要载体和重大平台，通过计算省级及以上开发区（园区）工业总产值占全市比重，可有效衡量一个城市产业发展集聚的程度。

近年来，宁波非常重视产业发展平台的建设，全市总体上形成了以两大产业集聚区、16个省级以上开发区、120个产业基地等不同空间形态有序展开的产业布局，但企业组织布局仍比较分散，开发园区的产业集聚效应亟待加强。2012年，全年省级及以上开发区（园区）完成工业总产值6758.5亿元，在占全市工业总产值的42.7%，与2011年相比不升反降。

横向比较发现，这一比重仅比浙江省内的衢州（42.4%）略高0.3个百分点，分别比金华（51.7%）、丽水（63.5%）低9个和10.8个百分点。而与苏州相比，更是差距巨大。苏州早在2010年，全市省级以上开发区的工业总产值就达到2万亿元，在全市工业总产值中的占比超过71%，足足高出宁波将近30个百分点。尽管这与区域发展模式有一定关系，但也应该看到，宁波当前产业集聚度和集约化程度极为低下，与新型城市化集约、集聚、集中的要求相去甚远，长此以往将引发产业资源的低效率配置。

加快节点城市的培育发展，是宁波构筑现代都市的重要组成部分，也是转变发展方式的重要载体，对促进宁波城乡一体化、公共服务均衡化具有十分重要的意义。中心城区由于产业和人口集聚能力比较强，所以在产城融合方面具有天然的优势。但卫星城、中心镇等节点城市，由于与中心城区有一定距离，对资源的吸引能力偏弱，因而亟须增强产业发展、公共服务、吸纳就业和人口聚集功能。因此，节点城市的基本功能是否完备，是关系到全市产城融合程度的重要指标。

近年来，在协同推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化的大背景下，宁波节点城市建设步伐进一步加快。2012年，全市22个中心镇（含8个卫星城市），区域面积超过2500平方千米，其中建成区面积达到155平方千米，常住人口150万，建成区面积和常住人口均占到全市的1/5，国内生产总值约占全市的12%，财政总收入约占全市地方财政收入的14%。尽管卫星城和中心镇的发展初具规模，但是很多镇依然布局散乱，辐射力、带动力不强，公共服务水平和生产生活环境都与真正的城市有着巨大的差距，未能发挥其本应有的辐射和集聚功能，在宁波网络化空间布局中的节点作用尚不明显。

尤其突出的是，当前卫星城市和中心镇对人口的集聚能力明显不足，22个中心镇常住人口不足5万的有12个，对于卫星城市和中心镇发展成为小城市同时带动农村发展是一个制约。宁波城镇化速度的加快，在很大程度上是统计口径变动和行政区划调整的结果，土地的城市化大大快于人口的城市化。正因为人口城市化的滞后，制约了第三产业特别是金融、保险、信息、贸易、教育和房地产等以人口和经济的集中为前提的行业发展，影响着城镇对农村人口和剩余劳动力的吸纳能力。其背后的原因是，户籍制度以及与其挂钩的社会保障、社会救助、医疗卫生、教育制度等，都还没有适应务工农民进城的需要。

居住—就业平衡理念最早萌芽于1902年霍华德的田园都市理论，其基本内涵指在某一给定的地域范围内就业人口数量与就业岗位的数量大体相当，大部分居民可以就近工作，从而减少通勤出行的距离、时耗与机动车的使用率，达到减少交通拥堵的目的。这与产城融合的理念不谋而合，即逐步打破传统“职住分离”的现象，促进城市就业空间和居住空间的匹配。根据居住—就业平衡的内涵，给定的地域范围内就业岗位的数量和居住单元的数量是否相等是判断居住—就业是否平衡的基本方法，其中一个重要的测度指标就是某区域就业岗位数量与在业人口居住数量比值即居住—就业平衡指数（JHB，Jobs-housing balance index）。

由于相关统计数据的缺乏，当前很难具体测算出宁波各区域乃至各街道的居住—就业平衡指数。但通过另一组数据，我们不难发现，宁波“职住失衡”现象正逐步加剧。调查显示，宁波市民每日人均出行次数为2.34次，有出行者人均出行次数为2.73次，全市一日出行总量达到8168940人次。大量的人员出行（其中以上班出行的比重最高）导致交通的不畅，宁波早高峰时段路段平均时速仅为15.4千米，晚高峰时速为12.3千米。平均算下来，每个宁波人每天要在路上用掉1小时左右的时间。

这至少说明两方面的问题：一是随着宁波城市的发展，居住郊区化的趋势已经显现，但各新城功能区以及节点城市的建设尚处于起步阶段，新城产业集聚效果不明显，难以疏解中心城区的就业功能，导致了人口居住在郊区而就业在城区的空间分离现象；二是城市优质公共服务资源在中心城区集聚明显，优质资源呈现区域固化、强化特征，难以形成有效的扩散机制，公共服务的失衡进一步加剧了长距离通勤和交通拥堵。

要有效推进产业和城市空间、功能、基础设施等融合，离不开产业和城市规划、建设、管理等工作的融合。具体来说，考察推进产城融合的工作体制，包括组织领导体系是否健全，政策体制是否完善，产业规划、城市规划和土地规划衔接是否紧密，是否已经制定出台产城融合的专项规划等多方面内容。其中，一个重要的体制问题就是，是否做到产业发展和城市开发主体的一致，以真正实现产业发展和城市发展的利益融合。当前，宁波主要存在两方面突出问题。

一是部分功能区块更多定位于产业发展，忽略了城市功能的建设，导致生活功能滞后于生产功能、城市功能滞后于产业功能、社会事业滞后于经济发展。这种“三个滞后”现象主要存在于宁波经济技术开发区、保税区等老的开发区。这些问题产生的根源与开发区规划伊始的定位是分不开的。从开发区设立的初衷来看，开发区是一个国家或地区为吸引外部生产要素、促进自身经济发展而划出一定范围，并在其中实施特殊政策和管理手段的特定区域。由于这个区域内部具备完备的产业功能和资源集聚功能，因此在自身发展与完善的过程中容易忽略与外界的联系，当开发区发展到一定程度时，长期积累的诸多产城不融合的矛盾便暴露出来，表现为在交通、居住、社会事业等配套上与城市整体发展脱节，从而导致“三个滞后”现象的产生。

二是部分功能区块存在产业开发和城市建设主体不一致的情况，导致各自发展利益的不一致以及发展重点和方向的不一致，进而对整个片区产业功能和城市功能的统筹布局和融合发展带来隐患。这种现象主要发生于杭州湾新区、梅山保税港区以及各县（市）区积极打造的“新城”以及卫星城等后起增量发展区块。总体来看，这些地区都较早引入了“产城融合”的理念，在发展规划方面，都突破了以往产业归产业、城市归城市的隔离做法，而更多强调产业集聚区和城市生活商业设施以及公共服务功能的匹配，这可从全市越来越多的“新城”概念得到体现。

但有个问题值得注意，杭州湾新区、梅山保税港区作为全市重大的功能区块，不仅应着眼于自身的产城融合发展，而且应该在宁波全域都市化格局里发挥节点新城的作用，起到对周边地区的辐射和带动作用。以北仑滨海新城为例，目前就包括梅山岛、春晓镇、上阳片、郭巨片等四个片区，涉及梅山保税港区管委会、春晓镇政府、白峰镇政府等不同行政主体。这种开发主体的不一致，暗藏着各功能主体之间利益摩擦的隐患，加大了片区资源统筹开发、利用的难度。