储备土地的抵押

6．4　储备土地的抵押

土地之所以可以用做债务担保以设定抵押，是因为土地资产可以在土地交易市场上通过转让变现。储备土地能否设立抵押权，关键因素在于这种储备土地未来的实际变现能力。因此，对于以经营性为目的的储备土地来说，设立抵押权是完全可行的，这是因为无论何种情况下这类储备土地都可以通过土地出让变现来清偿债务。对于以划拨方式供应的非经营性目的的储备土地，其用地性质和用地单位在事先都可能是特定的公共公益性事业单位，虽然可以按照划拨土地使用权的实际价格进行作价抵押，但在设立抵押后如果需要处置土地，则常常出现各类问题。例如某块地在抵押前确定要划拨给某一具有特定性质的公共公益性单位使用，但在设定抵押后土地储备机构到期不能归还债务时，抵押权的行使就可能导致该用地单位得不到这块土地的使用权。即使以行政手段来保证土地能够划拨给原申请单位使用，清偿债务时该块土地也只能以划拨土地使用权的价格为依据。

我国法律规定了国家土地所有权不能转让，法律也同时规定了土地所有权不可以进行设定抵押。因此，虽然土地收购后国家土地所有权已经完整，但是国家土地所有权不可以成为国有储备土地抵押的对象。我国法律规定的可设定抵押的土地权利一般是土地使用权，即出让土地使用权和划拨土地使用权。如果是划拨土地使用权，就必须先行补办土地出让手续，补交土地出让金，或以抵押所获收益抵交土地出让金，然后才可以抵押。或者在依法拍卖场所拍得的抵押的房地产，应当从拍卖所得的价款中先行缴纳，相当于应缴纳土地出让金的款额后，抵押权人才可以有优先受偿权。那么，在土地储备中可以抵押的是哪些土地权利呢?储备土地之所以能够抵押，是因为这些储备土地必然要进入土地供应环节，并在土地供应环节取得应得的收益。而在供应环节可以取得收益的土地权利，就是可以设定抵押的权利，这种土地权利就是在土地供应环节要设定的出让土地使用权和划拨土地使用权。因此，储备土地抵押在实质上就是一种在土地供应环节计划所设定的土地使用权上预先设定的抵押，储备土地抵押必须以未来土地供应中的出让土地使用权价格或划拨土地使用权价格为基础。

一般情况下，土地抵押的债务清偿期限以土地抵押融资并进行开发整理后予以变现的这段时间为依据，土地抵押权的债务清偿期要与土地储备全过程所需要的年限相符合。从土地收购到土地开发整理环节再到土地储备环节，一般情况下的年限为2～3年，在开发整理后进入土地供应环节必须有一个过程，收取土地出让金或土地租金也必须有一个过程。为了保证在土地整理开发后还依然有足够的时间进行土地供应以获取土地收益偿还贷款，储备土地抵押的债务清偿期可以限定在5年以内。

对于储备土地设立的抵押权，其主要目的就是为了筹集土地开发整理的资金。但是，土地储备经营中常常会出现风险。如果储备机构的银行贷款不能按时偿还，这种情况下该如何实行抵押权进行土地资产处置呢?我国《担保法》规定，抵押权人和抵押人在合同中不得约定在债务履行期满抵押人未受清偿时，将抵押物的财产权利转移给债权人所有。同时，我国的商业银行不能经营实物投资。因此，储备土地设定抵押权后如果有不能到期归还债务的情况发生，应当结合储备土地的具体供应方案对抵押土地进行处置以清偿银行债务，而不是由银行获得土地使用权进行转让或拍卖。也可以这样说，在这种情况下抵押土地的处置过程，实际上就是一种被动的土地供应过程，就是为了清偿债务土地供应机构在债权人的要求下通过出让或划拨的方式设立新的土地使用权，将储备土地供应给其他土地使用者，并用取得的土地收益来清偿到期的银行债务。