环境保护法律制度

第二节　环境保护法律制度

环境保护法是调整人们在开发、利用、保护、改善环境，防治环境污染和其他公害的活动中所产生的各种社会关系的法律规范的总称。狭义的环境保护法是指1989年12月26日第七届全国人大常委会第十一次会议通过的《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)。而广义的环境保护法还包括与《环境保护法》配套的所有关于环境保护的法律法规、规章和规范性文件等。

中国现行环境保护基本法律制度主要有:土地利用规划制度、环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度、限期治理制度、污染事故报告处理制度以及运用市场方法保护环境的制度等。

一、土地利用规划制度

土地利用规划制度是指国家根据各地区的自然条件、资源状况和经济发展的需要，通过制定土地利用的全面规划，对城镇设置、工农业布局、交通设施等进行总体安排，以保证社会经济的可持续发展，防止环境污染和生态破坏。通过土地利用规划，特别是控制土地使用权，就能从总体上控制各项活动，做到全面规划、合理布局。它是一种积极的、治本的措施，也是一项综合性的先进的管理制度。

对国土的规划和控制，一般是通过国土规划法来实现的。规划法的种类有土地利用规划法、城市规划法、乡镇规划法、区域规划法等。我国已经颁布执行的有土地管理、城市规划、县镇规划、村镇规划等法规。

1.城市规划。我国按照市区和郊区非农业人口的总数，把城市划分为三级:大城市，为人口50万以上的城市;中等城市，为人口20万以上不足50万的城市;小城市，为人口不足20万的城市。

城市规划，是一定时期内城市发展计划和各项建设的综合部署，是城市各项建设、工程设计和城市管理的依据，它具有法律的性质。城市规划一经制定和批准，各项建设必须依据规划来进行。我国的城市规划分两个阶段进行，即总体规划和详细规划。总体规划是对城市发展具有方向性和指导性的纲领规划，它要规定城市发展的基本问题，是制定详细规划的依据。详细规划是总体规划和近期规划的具体化，它要对区域内近期建设和新建改建的各项建设作出具体部署和安排，它是城市各项专业工程设计、建设和管理的重要依据，由该市人民政府审批。

按照我国《城市规划法》的规定，对于城市旧区的改建应当遵循加强维护、合理利用、调整布局、逐步改善的原则，统一规划、分期实施。对于污染企业，特别是在首都、省会、历史文化名城和风景旅游城市的污染企业，要制订限期治理的规划，责令限期治理。对于污染严重又不能治理的企业，要有计划地实行关、停、并、转、迁。

2.村镇规划。村镇规划也分为总体规划和建设规划。村镇总体规划是在全乡(镇)范围内确定村镇布点规划和各项建设的全面部署规划。村镇建设规划是依据总体规划，安排各项建设用地及建设方案，其中包括住宅、乡(镇)村企业、公共设施、公益事业等。

二、环境影响评价制度

对可能影响环境的工程建设、开发活动和各种规划，预先进行调查、预测和评价，提出环境影响及防治方案的报告，经主管当局批准才能进行建设，这就是环境影响评价制度。它属于预断性的评价。它是一项决定项目能否进行的具有强制性的法律制度。

环境影响评价制度是对传统经济发展方式的改革，它可以把经济建设与环境保护协调起来，是贯彻“预防为主”原则和合理布局的重要法律制度。从法理上说，把环境影响评价制度作为一种强制性的法律制度，是民事侵权法律原则在环境与资源保护法里的运用。在实行评价制度的国家，评价范围一般是限于对环境有较大影响的各种规划、开发活动、建设工程。

我国根据《建设项目环境保护管理条例》的规定，根据建设项目对环境的影响程度，实行分类管理:(1)建设项目对环境可能造成重大影响的，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价;(2)建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价;(3)建设项目对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。分类管理的目录由环保主管部门制定并公布。我国关于环境影响评价的内容也就是环境影响报告书的内容，包括以下七个方面:建设项目概况;建设项目周围环境现状;建设项目对环境可能造成影响的分析和预测;环境保护措施及其经济、技术论证;环境影响经济损益分析;对建设项目实施环境监测的建设;环境影响评价结论。

三、“三同时”制度

“三同时”制度是指一切新建、改建和扩建的基本建设项目(包括小型建设项目)、技术改造项目、自然开发项目，以及可能对环境造成损害的其他工程项目，其中防治污染和其他公害的设施和其他环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。“三同时”制度是我国首创的，它是总结我国环境与资源管理的实践经验，为我国法律所确认的一项重要的控制新污染的法律制度。“三同时”制度的实行应该和环境影响评价制度结合起来，成为贯彻“预防为主”方针的完整的环境与资源管理制度。

“三同时”制度最早规定于1973年的《关于保护和改善环境的若干规定》。1986年3月的《建设项目环境保护管理办法》对“三同时”制度的有效执行问题作出了如下规定:凡从事对环境有影响的建设项目，都必须执行“三同时”制度。各级人民政府的环境部门对建设项目的环境保护实施统一的监督管理。建设项目的初步设计，必须有环境保护内容。建设项目在正式投产使用前，建设单位要向环境保护部门提交《环境保护设施竣工验收报告》。1998年新颁布的《建设项目环境保护管理条例》除重申了这些规定外，还具体规定了违反“三同时”的下列法律责任:试生产建设项目其环保设施未与主体工程同时投放试运行的，主管部门责令其限期改正，逾期不改正的，责令停止试生产，可以处5万元以下罚款;试生产超过3个月，未申请环保设施竣工验收的，责令其限期办理验收手续，逾期未办理的，责令停止试生产，可以处5万元以下罚款;环保设施未建成，未验收或验收不合格，而主体工程正式投入生产使用的，责令其停止生产或使用，可处10万元以下罚款。

四、许可证制度

许可证制度是指凡是对环境有不良影响的各种规划、开发、建设项目、排污设施或经营活动，其建设者或经营者需要先提出申请，经主管部门审查批准，颁发许可证后才能从事该项活动，这就是许可证制度。在环境与资源管理中使用最广泛的是排污许可证。许可证的管理程序大致分为:申请、审查、决定、监督、处理。许可证制度是国家为加强环境与资源管理而采用的一种卓有成效的管理制度，它被称为污染控制法的“支柱”，在环境与资源保护法中被广泛采用。

许可证制度有下列优点而在环境与资源管理中发挥显著作用:(1)便于把影响环境的各种开发、建设、排污活动纳入国家统一管理的轨道，把各种影响环境和排污活动严格限制在国家规定的范围内，使国家能够有效地进行环境与资源管理。(2)便于主管机关针对不同情况，采取灵活的管理办法，规定具体的限制条件和特殊要求。这样，就可以使各种法规、标准和措施的执行更加具体化、合理化，更加适用。(3)便于主管机关及时掌握各方面的情况，及时制止不当规划开发，及各种损害环境的活动，及时发现违法者，从而加强国家环境与资源管理部门的监督检查职能的行使，促使法律、法规的有效实施。(4)便于群众参与环境与资源管理，特别是对损害环境活动的监督。(5)促进企业加强环境与资源管理，进行技术改造和工艺改造，采取无污染、少污染工艺。

五、征收排污费制度

征收排污费制度是对于向环境排放污染物或者超过国家排放标准排放污染物的排污者，按照污染物的种类、数量和浓度，根据规定征收一定的费用。这项制度是运用经济手段有效地促进污染治理和新技术的发展，能使污染者承担一定污染防治费用的法律制度。征收排污费制度的目的是为了促使企业加强经营管理，节约和综合利用资源，治理污染和改善环境。

按照《征收排污费暂行办法》的规定，凡是超过标准排放污染物的单位，不论是企业还是事业单位都要交纳排污费(向水体排污都要交纳排污费，超标排污要交纳超标排污费)。各地在执行中，一般是对废水、废气(包括烟尘)、废渣收费，不少省、市规定对噪声污染也收费。《征收排污费暂行办法》以附表形式规定了收费标准，分为废气、废水、废渣三项。收费的计算要根据国家制定的各种污染物排放标准，已经颁布了地方标准的地区，执行地方标准。在污染严重的地区，可以把收费标准适当提高。

从宏观上看，排污收费是运用经济杠杆的作用，调节污染防治和企业生产之间的关系;从微观上看，是一种限制污染的手段，又是一种筹集环境保护资金的形式，其主要目的是为了促使企业加强管理，节约资源，治理污染。对排污者来说，排污收费的法律效力并不是免除治理责任，也不免除因污染造成损失的赔偿责任和法律规定的其他责任，更不是用排污费买得企业的“污染权”。

六、限期治理制度

限期治理，顾名思义，就是指对长期超标排放污染物、造成环境严重污染的排污者以及对设立在特殊保护区域内超标排污的已有设施，经地方人民政府决定和环境保护主管部门监督，设定一定期限由排污者在该期限内实施完成治理任务，使污染物排放达到治理目标的一种强制性措施。它也是环境立法有关“预防为主、防治结合、综合治理”原则的具体体现。

中国《环境保护法》对限期治理制度主要规定在第18、29、39条之中。限期治理属于一种以时间限制为特征的行政强制，由于它直接涉及企业事业单位的生产经营和工作的权利，治理单位在执行限期治理的决定时必须停工、停产才能进行，所以应当谨慎实施。

从中国限期治理制度的规定看，决定限期治理的程序和主体是:由环境保护部门对企业提出限期治理的意见，由省级以下同级人民政府最后决定。由于我国的国有企业和事业单位分别受不同级别的人民政府管辖，所以在限期治理的决定方面也有相应的区别。

限期治理的对象:(1)排放污染物造成环境严重污染的排污单位。目前，实行限期治理的主要对象是排放污染物造成环境严重污染的排污单位。根据环境执法的实践，一般认为，如下情况应当属于“严重污染”的范围:排放污染物的数量连续严重超标的;排放污染物的种类众多，且多为难于在环境中发生降解的;排放污染物危害人体健康的;排污严重扰民，导致环境污染纠纷的。(2)在特别保护区域内超标排放污染物的单位。特别保护区域(special protection zones)，是国家为了某种特殊需要，而对特定的环境要素依其特性划定的，采取特别措施加以保护的区域。

七、污染事故报告处理制度

污染事故报告处理，是指因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报附近可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理的法律制度。

污染事故的主要类别:(1)一般性污染事故与突发性污染事件。(2)污染事故的分级。按照国家环保局1987年发布的《报告环境污染与破坏事故的暂行办法》规定，环境污染事故根据程度可以分为:一般环境污染事故、较大环境污染事故、重大环境污染事故和特大环境污染事故。

《环境保护法》第31条规定，“因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理”。第二款同时规定，“可能发生重大污染事故的企业事业单位，应当采取措施，加强防范”。由此可以认为，对造成或可能造成污染事故的企业事业单位实行污染事故报告制度是确保尽可能地减少污染事故危害的基本措施，它是有关事故单位应当履行的一项法定义务。