湖北十堰市乡镇（街道文化站）

四、湖北十堰市乡镇（街道文化站）

（一）基本情况

十堰市地处鄂西北边地，受自然条件的制约，6个县（市）均为国家级贫困县（市）。全市目前116个乡镇街办及9个乡镇级开发区、保护区、林业管理区、林特场中，共有81个文化站（其中有站舍的59个），编制126个，实际从业人员144人；18个文化服务中心，编制18个，从业人员27人（即原文化站专干数）；郧县原有18个文化站，27名文化专干，机构正处于变动中。因为各县市区、乡镇的经济发展情况不同，对文化的重视、投入不同，所以乡镇文化站的现状也呈现出不同的特点。为便于了解掌握，拟从单位性质、文化站人员、编制、经费、文化站站舍面积等方面分别对各县（市、区）文化站的基本情况逐一进行说明。

竹溪县：15个乡镇，乡乡已建有文化站，现有正式职工26人，编制26人，具有初级职称资格的有8人，站舍占地面积9819平方米，建筑面积5223平方米。从2002年起文化站被县财政定为差额拨款单位，人均月工资250元。

竹山县：17个乡镇中12个乡镇建有文化站，在职38人，属全额拨款，编制35人，文化站建筑面积6830平方米，站舍产权属文化站的有4个，产权关系不明的8个。另有5个乡镇（大庙、城关、文峰、深河、潘口）未建文化站。文化站在职人员的工资，各乡镇均按县里新的财政体制执行，人年均工资按2050元预算，国家补贴的一部分，年底根据乡镇下达任务的完成情况一并兑现到位。

房县：20个乡镇（场）16个文化站，尚有4个乡镇（场）未建站（即城关、万峪、白窝和五台山林业总场）。16个文化站站舍占地面积22620平方米，建筑总面积3784平方米，在册职工24人，现在编不在岗的10人，其中3人被抽调乡镇从事行政工作，7人停薪留职。另有化龙、红塔、中坝三个乡镇有人无站。在工资发放方面，2003年县财政对大木、军店等7个乡镇文化站实行了全额拨款，其余乡镇仍是差额拨款，而所有的养老保险和医疗保险全部由个人负担。

丹江口市：21个乡镇办事处（经济开发区、林业管理区）中有17个文化站，属全额拨款，职工32人（其中在编23人，超编9人），每年的文化经费为25.69万元，主要用于人头工资。文化站舍建筑面积8414平方米，其中无人无站的1个（石鼓），有人无站舍的3个（白杨坪、牛河、三官殿），有站无人的1个（大沟）。除六里坪、武当山、浪河站人员较多外，其余均为一站一人。

张湾区：8个乡镇、街办文化站，编制9人，从业人员11人，属全额拨款，其中两人不在编（方滩乡、西沟乡），文化站站舍建筑面积共1612平方米，四个街办文化站（车城、花果、红卫、汉江）到目前还没有站舍，与其他单位挤在一个办公室办公，更无活动场地，

茅箭区：共8个文化站，11名文化专干，文化站站舍建筑面积1463平方米，五堰、武当、二堰3个街办和东城开发区还没有站舍，7个文化站为全额拨款事业单位，全年文化经费为2万元，主要用于工资发放。全区只有大川镇属自收自支，原因是乡镇税费改革后，文化站没有正式的文化专干，镇里将文化站与广播电视站合并为文化服务中心。

随着农村税费改革，郧县、郧西两县乡镇文化站的情况在体制管理上发生了一些变化，在此作单独说明。

郧西县18个乡镇（林特场、天然林保护区）原均建有文化站，定编27人。在1999年全县机构人事制度改革中，该县把乡镇文化站与广播站合并成立了“乡镇文化服务中心”，目前共有18个中心，全部属差额拨款，年人均工资4000元。在2003年6月1日郧西县农村税费改革配套会议上，一县委领导在讲话中，把“乡镇文化服务中心”隶属关系定为：由乡镇政府主管，广播电视局协管，文体局参与管理。

郧县18个乡镇早在1987年就实现“乡乡有文化站”的目标，定编27人。该县县委、县政府在今年3月份，颁发了一个关于《郧县农村税费改革配套改革实施办法》（郧发［2003］4号）的通知，在附文件（一）“郧县进一步精简乡镇机构压缩财政供养人员的实施办法”中的第四条第二款中的第2条中明文规定：“不再保留文化站，职能并入乡镇政府社会事务办公室。”“职能交乡镇政府后，配备文化助理员，所需人员从文化站现有在编在岗人员中竞争上岗、择优录用。其他落岗人员按本次制定的人员分流政策进行分流。”

由于以上这些特殊的原因，目前郧县、郧西两县实际上已没有一个专门的文化站。原有的文化站设施设备、从业人员都面临着重新分配的状态。

全市乡镇文化站创收项目较少，创收能力低，除了公路沿线的少数文化站能够开辟若干个创收项目外，其余大多数文化站多半都是靠与文化无直接关系的“短、平、快”项目，如场地出租、办幼儿园、扎花圈等挣点小钱，主要用于补贴工资。

（二）全市乡镇文化站的活动情况

虽然近几年乡镇文化站的状况不容乐观，但在每个县（市、区）都有一部分文化站在文化经费连人头工资都难以保证的情况下，仍然坚守阵地，克难奋进，锐意进取，如房县的大木镇，竹溪的水坪镇，丹江口的浪河镇、凉水河镇，竹山的宝丰、官渡镇，郧西的羊尾镇等，这些乡镇文化站有一个共同点，就是以较强的活动能力为支撑点，积极配合当地当委和政府的中心工作，较好地发挥了基层文化站的阵地宣传的优势和辐射功能，保证了每年的重大节日都组织开展社会文化活动，对于丰富活跃当地农民文化生活，进行科技推广、宣传教育和各类知识的培训作出了积极的贡献。同时，这些站还根据群众的文化需求，努力挖掘本地文化资源，办出了“特色站”。如：房县的大木镇文化站以乡剧团来活跃农民的文化生活，每年到各村组演出近百场，文化站在当地深受领导的重视和群众的欢迎；丹江口的浪河文化站利用健康的文化服务形式进行创收，采取滚雪球的方式来增强自身的造血功能，使文化事业逐步发展、壮大；竹山的官渡镇、宝丰镇文化站干部长期深入民间，搜集整理出版了《官渡民间故事集》《官渡民歌集》组织了颇具特色的宝丰花鼓表演队，为促进当地旅游经济的发展发挥了积极作用。这些站的文化站长都曾多次被评为省、市、县的先进文化工作者。

（三）目前乡镇文化站存在的普遍性问题

1.文化活动经费严重短缺，文化站人员工资得不到保障

由于山区条件的制约，经济发展的不平衡，每个乡镇每年用于文化上的事业活动经费微乎其微，有的文化站甚至连基本工资都保证不了，竹溪县将文化站定为差额单位后，每人月均工资250元。即使其他县（市、区）文化站名义上是享受全额拨款，但很少能拿到足额的，如竹山、房县、郧西都存在着财政管理实行“切块”现象，即乡镇文化站干部年工资为2050至4000元，所差部分由乡政府在年终考核时视工作完成情况补发或由文化站利用创收从中提成，如完不成乡政府每年下达的替代财源建设任务或没有创收手段，就拿不到这部分工资。郧西县“文化服务中心”成立后实行差额补款，加上乡镇集资、收费项目多，均由乡财政所从人年均4000元工资中扣除，每年实际到文化干部手中的钱已所剩无几。最典型的是湖北口回族乡文化站干部王步贵，他一年的人头费为2000元，到年末扣除各种集资、书刊费和税费外，还要倒贴乡财政数百元。

文化活动经费的短缺，导致乡镇文化站的各项基础设施设备严重老化，全市有百分之八十的文化站达不到“三室、一厅、一场”的要求，文化娱乐设施简陋陈旧，常年得不到更新，难以满足群众日益增长的文化需求，没有吸引力。竹溪县乡镇文化站百分之八十的站舍年久失修，屋面严重渗漏，有的甚至成了危房，而同期建房的各乡镇财政所、派出所等单位都已维修过几次，文化站则连一次也没维修过。因为是吃财政饭，地方政府虽然作了努力，仍然是杯水车薪，主管部门也无资金投入。这种情况在各县（市、区）都普遍存在。

2.全市乡镇文化站欠债现象严重，事业发展举步维艰

十堰市乡镇文化站大多是在“七五”“八五”期间建起来的，当时建站经费主要靠“三个一点”（省里拨一点、地县补一点、乡镇自筹一点），由于一些文化站在建站时县乡两级财政应负担的部分未到位，缺口部分使用贷款，而文化站建成后，所有的贷款和财政周转金统统压在了文化站身上，既要还本，又要付利息。

欠债的另外一个原因是创建文化先进乡镇空头支票多。创建先进文化乡镇是推动文化站上档次的重要手段，但在创建中有的站档次虽上去了，但乡镇政府许诺的拨款却不能兑现，导致文化站背了一身的债务，如竹溪县的水坪文化站在创建中负债6万元，龙滩文化站负债4万多元。

据调查统计，十堰市每个县（市、区）文化站都背有1万至几十万元的沉重债务，同时按规定，文化站每年还要缴占用费3000至5000元，如缴纳不起，地方财政就要从文化站干部工资内予以扣除，这些债务使得文化站常年疲于奔命，发展事业无从谈起。

3.乡镇文化站人力流失现象、物力资源被挤占挪用现象严重

具体表现在四个方面。一是由于工资待遇得不到保障或迫于债务的压力，致使一部分文化站干部或出外打工，或跳槽另谋高就，竹溪县近10年来调走和流失有一定专长的业务干部就有5人；房县原青峰镇文化站站长张华田，为还贷款，外出打工两年，转行经营挣钱还债。房县门古文化站因借贷多，被法院判决为“变卖文化站，偿还银行贷款”。原站长孙希正在无奈之中，自己向亲朋好友先借了两万元还给银行，才得以把文化站保留下来，然后再出外打工。丹江口市三官殿文化站在欠债10万余元难以偿还的情况下，卖掉了文化站，被买主用作发廊等经营项目。二是文化站“四权”下放至乡镇后，一些乡镇领导把文化站干部改专业为兼职，造成“闲时有人问，忙时无人管”的局面。文化站干部还常被作为闲杂人员被指派从事乡镇的其他工作，文化站的房屋和设施设备也被随意支配或挪用或占用。如郧县的五峰、胡家营、杨溪等。三是文化站“四权”下放至乡镇后，文化站舍被乡镇政府随意调配，郧西多个文化站被乡计生服务站占用，而曾获全省首批命名的“一级文化站”称号的郧西县土门文化站在2000年4月被卖掉。四是客观因素造成的资源浪费，竹溪县近年来因乡集镇建设、道路改造、镇址迁移等原因，也不同程度地影响了文化站的发展，其中：因道路改造无使用价值的文化站有3个；县河镇因镇址迁移40公里外，原文化站因远离镇中心区而闲置无用；鄂坪电站动工后，鄂坪乡属淹没区，文化站已被拆除，新的乡政府所在地因无资金投入，也就建不起文化站了。文化站人才、物力资源的大量流失，随之而来的后果是，农村文化队伍人才匮乏，素质低下，后备力量明显不足，文化工作质量下降，无法满足群众日益增长的文化需求。

4.文化站干部队伍整体素质偏低

近几年，十堰市一部分乡镇文化站的功能在逐渐萎缩，由于管理体制方面的原因，有些乡镇对于对文化工作不重视，认为文化站是闲单位，对文化干部的人选把关不严，所以有一部分文化站人员根本不具备从事文化工作的能力，突出表现在没有一技之长，缺乏组织、协调的能力，更没有创收的本领，对工作没有热情，整日无所事事，整年无所作为，直接影响了文化干部的社会形象，逐渐削弱了文化站在乡镇政府中的地位。而原有的文化站干部由于长期得不到业务主管部门的指导和培训，知识得不到更新，思想相对僵化。同时因地方上财力不足，无力调整或增加文化站人员编制，也导致文化干部年龄相对老化，在新的形势下缺乏开展工作的新思路。另外，近年来具有一定工作能力和有业务专长干部的调走与流失也是造成队伍整体素质下降的一个原因。

（四）产生问题的主要原因

全市乡镇文化站在近年来出现的“滑坡”趋势具有多方面的原因，比如说上面对山区文化站扶持不够，对文化建设的投入不足等，但在调查中基层文化单位反映更多的是目前对文化站管理体制上的不顺畅，文化站“四权”（人事管理权、工资财物管理权、财产管理权、工作安排权）下放到乡镇后，虽然缓解了县财政的压力，但却对农村文化事业的发展带来了一些隐患，主要表现在：队伍的稳定性难以保证，活动的经常性难以保证，阵地的作用难以有效地发挥，上级文化行政部门的管理难以到位。

体制原因造成了上下脱节，管事与管人背离。文化站只有在每年年终考核、晋升职称时才和文体局有联系，如此一来，就降低了文化主管部门对乡镇文化站的管理和指导作用，导致一部分乡镇的文化活动难以开展。“四权下放”以乡镇管理为主，乡镇又以财政管理为主，而一些乡财政对文化站的财经管理是单独核算，自负盈亏。实行养老保险后，大多数乡镇没有统筹，文化站干部退休后享受不到应有的待遇，致使对从事基层文化工作缺乏信心。也由于管理体制方面的原因，在使用文化干部的过程中，一些对文化工作不够重视的乡镇领导可根据工作需要任意指派，文化站房屋、设施设备可任意挤占、挪用。文化站干部常年从事计划生育、税收、烤烟、乡镇办公室杂勤现象在不少乡镇都有存在。在招收文化站干部的问题上，有的乡镇根本不通过业务主管部门的考核、把关，不考虑能不能胜任文化站的工作，就安排自己的子女或亲戚进来。甚至有的乡镇为安排多余的工作人员，随意挤占文化站编制，造成了“有文化站编制的人不是文化干部，文化站干部没有编制反而成了多余人员”这样一种怪现象。

不可否认，在十堰市有个别县、乡镇领导在忙于脱贫致富的过程中，只注重抓经济建设却忽略了文化建设，对发展农村文化事业缺乏足够的认识，对文化站的性质、任务、作用缺乏正确的认识，导致了在“四权”下放后文化站人和物资源的流失。

（五）好的典型和做法

竹溪县近年来乡镇文化站的建设，虽然受设施设备老化陈旧、资金投入不足、人员素质偏低等因素的制约，但在县委、县政府的领导下，乡镇文化站的职能作用不仅没减削而是在加强，在活跃农村文化生活、服务乡镇经济建设中作出了贡献，是全市唯一一个保留文化站“四权”不下放的县，主要做法有以下几点。

不放权。即争取县委、政府领导的重视与支持，坚持对乡镇文化站的管辖权不下放。每逢县里实行重大机构的改革，县文体局领导班子就积极主动向县委、政府要求文化站“四权”不下放，由县局直接管理，同时争取县委专门下发了《关于进一步加强文化工作的意见》（溪发［2001］30号）等有关加强乡镇文化站建设的文件。文件从“进一步提高对加强文化工作重要意义的认识；深入开展文化创建活动；切实加强文化基础设施和文化队伍建设；认真落实文化经济政策，加大对文化事业的投入；切实加强对文化工作的领导”六个方面对文化工作给予了高度重视。

用好权。为抓好文化站人、财、物的统管，建立切实可行的运作机制。县文体局下发了《关于加强乡镇文化站人、财、物管理的暂行规定》，规定从人员管理、资产管理和费用管理三方面制定了详细、严格的措施。

建立竞争机制，推行“两个效益”管理，增强自身的活力，大胆探索既有竞争激励，又有责任约束的管理体制，充分激发和调动文化站干部职工的积极性和创造性，在管理和服务上上能力、上水平。从1997年至今，县文体局每年年初都下发“两个效益”目标承包改革方案。经过实施，在不同程度上调动了文化站工作人员的积极性、主动性和创造性。而对于竞争落岗的人员，允许停岗学习一年，在停岗期间只发给基本生活费，并在局指定的单位学习锻炼，而后参加下一年的竞争承包，如果在下一年的承包中仍不能适应文化工作而落岗的，就视其情况予以停职下岗直至按文体局有关文件精神予以解聘。

建立培训机制，提高干部队伍素质。自2000年起，县局就制定了“文化站工作人员年度继续教育”的培训计划，同时下发了《关于乡镇文化站工作人员业务技能培训的安排意见》，通过继续教育的培训，全县大多数文化站干部都熟练掌握了诸如照相、舞蹈、音乐等1至2门的业务技能，达到了一专多能的要求。

抓创建。以创建文化先进乡镇为动力，全面推动农村文化工作的发展。在竹溪县首批三个乡镇命名为全市文化先进乡镇的基础上，又采取了分步实施，逐层推进的办法，由此带动乡镇文化事业的整体前进。

（六）思考和建议

通过对十堰市乡镇文化站的调查，我们有喜悦也有隐忧。喜悦是在农村基层文化队伍中，仍然有一批文化站的干部在极其困难的条件下继续坚守着自己的阵地，紧紧依靠当地政府，为活跃群众文化生活充分发挥了宣传教育作用，而且在社会效益、经济效益两方面都取得了一定的成绩。而隐忧是我们确确实实看到了近几年在市场经济大潮的冲击下和管理体制方面的不利因素对我市农村文化事业造成的重创。

怎样才能够使乡镇文化站尽快走出目前的困境，步入正常的发展轨道，各县（市、区）都在认真地思考、探索和改革。但无论怎样改，文化站是政府设立并保障其发展的专门从事群众文化的机构，其作为公益性的文化事业单位的性质不能改变。时任中共中央政治局常委李长春同志在我省视察时曾指出：要大力发展公益性文化事业；三馆一站（博物馆、文化馆、图书馆、文化站），是最基本的公益性文化基础设施，必须政府主导。《中共中央、国务院关于做好农业和农村工作的意见》（中发［2003］3号）明确要求“扶持乡镇文化站的建设……丰富农村群众的文化生活”。国务院办公厅转发的国家文化部、国家计委、财政部《关于进一步加强基层文化建设指导意见》（国办发［2002］7号）文件和省人民政府办公厅转发省文化厅、省计委、省财政厅《关于进一步加强基层文化建设意见的通知》（鄂政办发［2002］56号）文件中也明确要求：“要认真抓好乡镇、街道文化设施设备建设，对于被挤占、挪用的乡镇公益文化设施，当地政府要限期收回”，以及“合理确定乡镇文化机构的人员编制，确保乡镇文化工作有专人负责，对公益性文化事业单位编制内人员工资，各级财政要继续实行全额拨款，并按时足额到位，以确保文化干部专心从事本职工作”。由此可以看出，乡镇文化站的建设已经得到了党和政府足够的重视。在我国建设全面小康社会的进程中，文化在国民经济和社会发展中的地位日益重要，中国的人口多半在农村，农村文化是我国文化事业的基础，是农村社会主义精神文明建设的重要内容。而乡镇文化站是农村文化的主要载体，它的建设、巩固和发展对我国的整个文化事业有着直接的影响，所以在对公益性事业单位的改革中应按照全国文化体制改革试点工作会议上以“增加投入、转换机制、增强活力、改善服务为重点，抓好公益性文化事业的改革和发展”的要求，切实加强乡镇文化站的职能而不是削弱。

1.首先要进一步解决好县、乡镇两级党政一把手的认识问题

只有他们的认识有了高度，乡镇文化建设就有了位置，就能摆上议事日程，就舍得投入，乡镇文化站存在的问题就能解决。我们认为，乡镇领导应解决好三个问题：一是正确处理和认识经济与文化的关系，乡镇文化站的建设对于农村文化和经济起着推动作用，没有农村文化建设，也就没有整个农村经济的持续稳定，农村的经济、政治、文化应协调发展，不应重视经济而轻视文化。二是树立“富要办文化，穷也要办文化，富有富办法，穷有穷办法，越是贫困地区越要支持和创造条件办文化，不办就更穷”的思想观念。三是抓文化站建设不能虚晃一枪，要真抓实干，真正落实中央关于“各地用于文化事业支出比例不得低于财政总支出的1%”等规定。同时，建议省、市要制定出“收好、管好、用好1%”的相应措施。

2.尽快理顺、调整乡镇文化站的管理体制

国发办［2002］7号文件转发文化部、国家计委、财政部《关于进一步加强基层文化建设的指导意见》中明确提出，“加强基层文化建设的主要责任在县（市）、区级人民政府”。文体局是社会文化的主管部门，又是政府的行政部门，把乡镇文化站的“四权”收回文体局，实行垂直管理，有利于培养文化干部队伍，有利于农村群众文化的繁荣发展。在这方面，竹溪县已有成功的经验。

3.加大农村文化队伍、阵地和设施建设的力度

农村文化要得到持续发展，最重要的是建设一支素质较高的文化队伍。从目前十堰市乡镇文化站的情况看，首先要稳定文化工作队伍，各乡镇文化站要保证一名专职的文化站站长，其工资、福利待遇应享受乡镇干部的标准。同时着力培养文化人才，积极扶持农村业余文化队伍。另外要建立必要的奖励机制，如设立农村文化事业发展专项基金，对于文化工作开展的好的乡镇应予以鼓励，对于长期在农村文化工作中作出一定贡献的人员，应给予适当的物质奖励。在加强阵地和文化设施建设方面，要按照《公共文化体育设施条例》的规定和国发办［2002］7号文件的精神，把文化站作为重点之一，纳入城乡建设整体规划，落实文化站的建设、维修、管理资金。乡镇党委和政府要以创建先进文化乡镇为契机，以农村四级（县、乡、村、户）文化网络为目标，集中必要的财力，每年重点解决一两个问题，有效地形成良性循环。

4.加快文化立法进程

目前，在一部分乡镇存在着文化站发展状况的好坏取决于乡镇领导对文化活动好恶的现象，如果乡镇一把手喜欢活动，对文化站的工作就重视、就支持，否则就视其可有可无，使文化站的发展在很大程度上受制于“以人为治”的状态。我们国家已进入“依法治国”的历史时期，我们要充分利用这个机遇，把乡镇文化站建设中一些根本性的问题以法律条文的形式确定下来，做到从实际出发，因地制宜，有章可循，只有这样才能确保将农村文化发展战略列入当地政府的整体工作规划，才能使文化建设的成就真正成为考核干部政绩的一个主要内容。这对于某些乡镇领导只抓经济、忽视文化的做法无疑能产生触动。

5.出台相关的文化经济优惠政策

从各县文体部门的反映来看，现行的文化经济政策太宏观，下面具体操作单位不好把握尺度。请求省委、省政府照顾山区贫困地区的实际，在制定政策时倾斜一定的资金和建设项目，为山区文化站事业的健康发展提供相应的政策保障。同时，希望省厅借鉴广东等省的经验，或者向省内经济较发达的兄弟市、县呼吁，同贫困县结成“文化扶贫对子”，每年向乡镇文化站赠送一些文化活动器材，使贫困地区的文化站具备一定的物质基础，能够开展正常的文化活动。

总之，山区乡镇文化站不应总是经年累月地为生存而运筹，在改革不断深入和社会文化呈多元化趋势的发展环境中，应在尽快制定与完善相应的文化法律法规的基础上，考虑把农村文化事业做大做强，占领制高点，唱响主旋律。

【注释】

[1]供稿：衡山县人大常委会教科文卫工委，2008年9月15日。

[2]供稿：卢湾区文化馆，2009年。