国际上关于新闻出版自由的文件

五、国际上关于新闻出版自由的文件

国际上比较著名的、现在通行的是联合国于1948年通过的《世界人权宣言》（The Universal Declaration on Human Rights）（图6－6）。这个宣言提出了得到普遍接受的、关于人权的最低标准，成为联合国成员国行为的指导准则。当时的中国政府代表（国民政府代表）是签字的。中华人民共和国取得在联合国的合法地位以后，不言而喻地承担此前中国政府代表签署的文件中所规定的义务。但是，这毕竟只是宣言，写得比较简单，并没有明确的约束力。

图6－6　联合国《世界人权宣言》英文版封面

1966年12月6日，21届联合国大会上通过了两个与新闻出版自由相关的文件：《经济、社会和文化权利国际公约》（简称A公约）（图6－7）、《公民权利和政治权利国际公约》（简称B公约）（图6－8），以公约的形式更为精确地确定了这些权利，并且规定了实施措施。这两个条约于1976年生效。那时，中华人民共和国已经成为联合国的常任理事国了。

图6－7　联合国《经济、社会和文化权利国际公约》英文版封面

图6－8　联合国《公民权利和政治权利国际公约》英文版封面

这两个公约在权利实现方面各有侧重点。“A公约”强调的是国家在保护人权方面的积极介入，保护的是“积极自由”，也就是说，是公民要求国家、社会为他做些什么；“B公约”的重点在于强调个人免于来自国家公权的干涉和压制，保护的则是公民的“消极自由”，也就是说，公民不希望国家、社会对他做些什么。

截至2006年12月，《经济、社会和文化权利国际公约》有和《公民权利和政治权利国际公约》各有160个缔约国。

中国2001年经全国人大批准，加入了《经济、社会和文化权利国际公约》，但对其中一条——组织工会的自由——声明保留。我们有一个全国总工会，不能搞其他工会。

1998年，中国驻联合国的代表签署了《公民权利和政治权利国际公约》。2004年1月27日下午，中国国家主席胡锦涛在法国巴黎波旁宫内的国民议会大厅发表演讲，他说，中国人民的公民权利、政治权利和基本自由依法得到维护和保障。中国政府正在积极研究《公民权利和政治权利国际公约》涉及的重大问题，一旦条件成熟，将向中国全国人大提交批准该公约的建议。2005年《中国民主政治建设》白皮书宣布：

“目前，中国有关部门正在加紧研究和准备，一旦条件成熟，国务院将提请全国人大常委会审议批约问题。”

中国政府签署并研究加入《公民权利和政治权利国际公约》，表明了中国促进、保护人权的庄重态度。中国政府代表签署该公约，说明承认公约的基本原则。

现在我们重点研究一下该公约直接涉及新闻出版自由第19条。这是国际上所有与新闻出版自由相关的法律文件中最精密的一条。

《公民权利和政治权利国际公约》第19条（Article　19　of International Covenant on Civil and Political Rights）

（1）Everyone shall have the right to hold opinions without interference．

人人有权持有主张而不受干涉。

这种说法跟原来的人人有出版自由、人人有言论自由之类的说法有所不同，表达具体化了，而且突出“不得干涉”这一面。

（2）Everyone shall have the right to freedom of expression；this right shall include freedom to seek，receive and impart information and ideas of all kinds，regardless of frontiers，either orally，in writing or in print，in the form of art，or through any other media of his choice．

人人享有表达自由的权利；这项权利包括寻求、接受和传递各种信息和思想的自由，不论国界，也不论口头的、书面的或者是印刷的，还是采取艺术形式，或者是通过他所选择的任何媒介。

前面是与信息相关的活动自由，“思想的自由”是脑子里的，是内在的，这里做了明确的区分。最后一句话，给未来的传媒发展提供了空间，未来再出现新的传播形式，它都可以涵盖。

（3）The exercise of the right provided for in paragraph　2of this article carries with is special duties and responsibilities．It may therefore be subject to certain restrictions，but these shall only be such as provided by law and are necessary：

（a）For respect of the right or reputations of others；

（b）For the protection of national security or public order，or of public health or morals．

行使本条第2款所规定的权利带有特殊的义务和责任，因此可以受到一定限制，但是这些限制限于由法律所规定并为下列所必须：

（a）尊重他人的权利或名誉；

（b）保障国家安全或公共秩序，或公共卫生或道德。

这是一项限制性条款，重要的是，它对限制本身做了限制，（a）、（b）两款是对限制的限制。（a）是指你发表的意见要尊重私权，（b）是指你发表的意见要尊重公权。

第19条的表述，建立在前人各种有关思想自由和表达自由的经典表述（法国《人权宣言》第11条、美国《宪法第一修正案》、《世界人权宣言》第19条、《欧洲人权宣言》第10条等）的基础之上，是迄今关于这个问题最明白、最完整、最全面的阐述。

魏永征教授对19条的每一个关键词做过详尽的分析，这里介绍一下。

第一，everyone，这是对权利主体的规定，指每个人。法国《人权宣言》名为“Declaration of the Rights of Man and of the Citizen”，权利主体是“Man”。在18世纪，有权利的是男人，没有女人的事儿，当时真的不包括女人、穷人和有色人种等。它说的人，实际上是指男性。美国宪法《第一修正案》没有规定权利主体，致使至今争论不休。而这里的everyone，是指个体的权利，不是任何他人或者任何群体和组织可以“代表”的；这是普遍的权利，无论性别、年龄、财产、智力、肤色、官阶以及其他一切资格，一律平等享有。

第二，意见自由和表达自由，两个不同而有内在联系的表述。1948年联合国《世界人权宣言》提“freedom of opinions and expression”，“opinions”（意见）是内在的，意见自由即思想自由，“expression”是表达出来，表达是思想的外化，两者是互为表里的关系。承认思想自由必定引申至表达自由，实行表达自由就是保障思想自由，不承认任何外在的所谓指导思想。

在起草过程中，中国（当时还是台湾国民党当局）代表沿袭《世界人权宣言》的提法，提出使用“freedom of opinions”。但是最后采纳了英国代表的方案“right to hold opinions without interference”，即“持有意见不受干预的权利”。这种表述更准确，更能体现人权的内涵。由于思想自由已经在第18条规定，本条（第19条）则更要强调思想的不可干预性。这个提法要求各国政府承担义务，不对任何个人的意见实行强制干预，包括灌输、洗脑、胁迫、诱惑、思想改造等。更不承认思想犯罪。当然出于个人自愿的接受教育、私人广告等不在其内。

第三，表达自由的涵盖更为广泛。就地域而言，“regardless of frontiers”，超越国界，思想无国界。以国界来限制思想和信息传播是徒劳的，从来没有完全成功的例子。就传播方式而言，口头、书面、印刷、艺术形式，全涉及了。就载体而言，为将来传播科技的发展留下了余地。

还要注意：在“通过他所选择的任何其他媒介”前有一个or，即与前述方式是并行的。书面、印刷也是媒介。所以选择媒介也只是指一种传播方式，包括选择自己创设的媒介和选择别人创设的媒介，不能由此理解为只能选择媒介不能创设媒介。这一点，确实想到了未来的发展。

在起草过程中，曾有人提出沿用《欧洲人权公约》关于表达自由不阻碍各国对广播、电影、电视实行许可制的规定，遭到否决。后来，《欧洲人权公约》根据《公民权利和政治权利国际公约》又做了调整，说明这个公约的表述得到了公认，比原欧洲人权公约进了一步。

第四，表达自由包含了知情权。1946年联合国第一次大会的文件，宣布信息自由是一项基本人权。在1948年《世界人权宣言》中，把寻求、获得和传递信息及思想的自由纳入表达自由。第19条沿用了这个提法。这个说法并不是19条创造的，沿用了1948年联合国《世界人权宣言》的说法。当时其中有一个词的使用发生分歧，即用“seek”还是用“gather”。当时印度等国代表提议用“gather”替代“seek”，为了这个词做了投票表决，结果以59∶25∶6被否决。就是说，多数同意用“seek”。原因是什么？“gather”被认为是消极自由，而“seek”则是积极地主动找寻。

第19条的这个表述中，内涵要求政府承担更多的义务、采取更加积极的措施来保障民众的知情权，这成为各国制定《信息自由法》的源头。比如，《欧洲人权公约》原来只有“receive and impart”，没有“seek”，1981年，欧洲理事会通过补充建议，规定成员国内每个人有权通过申请获得公共机构拥有的信息。

这样重要的国际公约，一个词语所表达的内在含义是非常重要的。这种表述，使表达自由的内涵非常充分，不像我们过去按字面理解，只是说出来的一个“自由”的概念，没有这么简单，包括找寻的自由，包括接收的自由，还包括说出来的自由，等等。

第五，第一款中的“without interference”针对谁？《欧洲人权公约》规定“without interference by public authority”，即针对公共权力，针对政府。

为什么第19条没有这样明确提出针对公共权力呢？这是因为许多国家的代表认为，不仅仅是公共权力，还有私人财团、垄断媒体集团，对于表达的干预同样十分严重，应当反对。所以取掉了“by．．．”。这样表述扩大了反对限制的范围，是对公民自由权利的进一步保护。这也是根据新的情况做了调整，表达的内容更精确了。不过，人权的核心还是限制公权力。

第六，对“restrictions”的表述更为科学。表达自由是一项可以克减的人权。起草过程中先后各方面提出过三十多项限制性条款，诸如诽谤以及鼓动犯罪、推翻政府、泄漏国家秘密、侵害司法独立和公正等等，最后归纳为两点，一是保护私权，二是保护公共利益。

在逻辑上，这比《欧洲人权公约》第10条更为严谨。也就是说，第19条是吸收了前面很多类似的条款以后，非常认真地、字斟句酌地去做了表述的调整。要注意：这里不包含观点的正确和错误的界限。表达自由允许那些偏激的、冒犯性的、令人不安和震惊的意见的表达和传播。

第七，对限制的限制。第19条三款“only be such as provided by law and are necessary”（限制限于由法律所规定并为下列所必须）很重要。限制由公权力实施，而公权力限制表达自由的措施也必须是有限制的。就此再分三点：

a．“only be”，仅仅是，就是只是限于这两条，没有其他，没有“兜底条款”，公权力不可以超越这两点再加码。

b．“provided by law”，以法律来规定。这包括：必须是正式的合乎程序的法律（单纯的行政规定的限制被认为违反公约）、事先公开发布的、提出明晰和易于理解的、对行为后果具有可预见性的标准（而不是害怕“我这样写会犯法吗？”）。

c．“necessary”，必要的。这是指在一个民主社会里确有必要的限制。有这样的判例：符合限制的范围也符合法律规定，但是没有必要，就不应当限制。

关于“necessary”，欧洲人权法庭在判例中确立了以下原则：

The interference must be prescribed by law（有关干预必须以法律规定之）。干预行为的必要性，需同迫切的社会需要相吻合，如果不是很迫切，不能够使用。

It must serve a legitimate purpose（它必须服务于一个正当的目的）。也就是说，要与达到的正当目的相称，如果不相称，即使形式上符合法律规定，也不能滥用。

It must be necessary in a democratic society（它必须为民主社会所必要）。政府要就干预举出充足的理由，这方面，政府有举证责任。

这些原则说起来好像很空洞，但是每一条都有很多案例作支撑，最后才得出这样的结论。这些都是非常严格的对公民权利和政治权利的进一步解释。

20世纪80—90年代，一些人权组织或会议还就对公权力限制表达自由问题，提出过更明晰的标准，有很多法学原则。著名的如希拉库萨原则（Siracusa Principles）、约翰内斯堡原则（Johannesburg Principles）等。

为什么要这样字斟句酌地抠这些条款呢？这是因为，随着人类社会的文明进步，人们对人的权利，尤其是对新闻出版自由、言论自由这些权利的认识越来越深刻了，对条款的研究也越来越细致、谨慎。发展趋势是：对人的权利最大限度的开放、最小限度的限制。研究和比较这些条款，能够感觉到国际社会在这方面的最新学术成果、最新进步和发展趋势。