路边摆摊影响城市治理精细化

1.以鼓励“参与”实现城市治理的民主价值

在当代政治学和社会学研究中,“参与”更多的是指地方层面的、社会领域的参与,与民主治理相连。也就是说,参与式治理所具有的地方性实践意义,与“社会治理”概念所内含的多主体共治的要求是相一致的。事实上,在我国社会改革的实践中,社会转型所带来的社会结构的变迁、权利时代公众主体意识的觉醒、现代社会对公共生活的“公共性”吁求,从自上而下和自下而上两个方面推动了公众参与的兴起,进而带来了丰富多样的参与式治理的实践。

现代法治政府必然是有限政府,现代城市管理中政府不应永远成为唯一的主体,还需要与社会、社区、公众进行有机联动。因此,要倡导以多元主体共同参与为核心的先进的城市治理理念,在城市管理中重视市场作用,贯彻参与式民主,处理好城市管理与改善民生、公共秩序与公民权利之间的关系,提供多样化的利益表达渠道,确保决策执行的顺畅,落实社会公众权益,注重社会力量和社会组织的嵌入,积极发挥事业单位、行业协会、社区组织、社会组织、社会公众的力量,实现城市管理的民主价值。

近年来,南京市在城市管理中将政府主导与公众参与有机结合起来,在一定程度上促进了城市民主自治的良性发展。南京市结合多年城管改革实践,制定了作为城市治理“小宪法”的《南京市城市治理条例》,系统地规定了城市治理的主体和范围、城市治理原则、管理体制、公众参与、城市管理事项和城市管理行政执法等内容。《南京市城市治理条例》第二章专章规定了“公众参与治理”,明确了公众参与的方式、程序和效力,第十九条还明确要求“各级人民政府应当为公众参与城市治理提供物质和制度保障”。

根据《南京市城市治理条例》,南京市设立了城市治理委员会,是市政府依法设立的协调议事机构,其职能是指导、组织协调、监督、考核有关部门的城市治理工作,对城市治理中的重大事项处置做出决定。城市治理委员会由市长、职能部门一把手组成的公务委员和由专家代表、市民代表、社会组织代表组成的公众委员组成,其中公众委员不少于50%。公众委员主要是通过报名、选拔产生的专家、学者以及对城市治理工作满怀热情的市民代表等。南京市第一届城市治理委员会的公众委员推选通过摇号方式产生,45名公众委员涵盖专家、社会组织、律师、教师、企业职工、高校学生、媒体记者、自由职业者等行业,具有广泛的代表性。

南京市城市治理委员会的设立在全国是首次,特别是公众委员以自愿报名和摇号选拔的方式产生,更具广泛的民意基础。在城市治理委员会的制度设计中,公众委员的职责与公务委员相同,能够全程参与到城市治理工作中,从以往的影响决策转变为直接参与决策,打开了公众直接参与城市治理决策的通道并以地方立法提供制度保障。在不断总结实践经验的基础上,城市治理委员会可以进一步提升成为城市治理的最高决策和监督机构,使公众参与城市治理的目标及全社会合作共治的格局在制度层面得以贯彻落地。

2.探索利益相关者自治管理的有效机制

顾名思义,自治就是“自我管理或自己做主”,自治是在社会治理框架下的一种治理方式。在城市管理面对的各种问题和矛盾中,虽然存在着利益之争,但并非是对抗性的利益冲突,政府直接介入处理这类利益之争,往往有可能使政府转而成为一个利益主体而陷于其中。因此,政府要加快转变职能,实现从“运动员”到“裁判员”的角色转换,鼓励和支持利益相关方以协商谈判的“自治”方式解决利益之争。例如,在城市设摊治理方面,以行政力量为主的“围追堵截”的强制执法方式往往演变为城管人员与摊贩之间“猫捉老鼠”的游戏,而从近年来许多地方的实践来看,实行自治管理是走出“猫捉老鼠”困境的有效之策。

第一,民主自治,自我管理。成立自治组织,实现主体变更,建立自主管理、相互制约、相互监督的自我管理机制,实现市场由政府为主体的行政管理向设摊者为主体的自治管理转变。在确定具体的市场范围的基础上,组织召开全体设摊摊主会议,民主选举产生设摊者自治协会会长、副会长及协会会员,通过《自治公约》,从遵纪守法、文明经商、诚实守信等方面达成共识;制定《自治组织管理办法》和《协会工作章程》,规范协会的组织设置、日常运作、职责划分、目标任务和监督管理。同时,建立健全协会周例会制度和设摊者季度全会制度,及时传达与城市管理相关的法律法规和城管部门的工作部署,听取广大设摊者的意见建议,研究解决自治管理工作中存在的突出问题。设摊者自治管理不但能够有效及时地解决设摊者之间的具体矛盾,而且可以从内部优化设摊者管理的模式,利于形成设摊者内部良性的监督和自律。

第二,协商对话,合理调解。建立健全协商对话机制,定期召开政府、设摊者自治协会、设摊者代表座谈会,分析设摊管理中出现的新问题,提出解决问题的思路和办法。完善二级矛盾调解处理机制,针对设摊者之间发生的纠纷,以设摊者自治协会为主进行调解,政府对设摊者自治协会的调解工作提供支持,确保矛盾化解及时有效、公平公正。

第三,政府主导,公事公决。对于设摊可能造成的扰民问题,由政府部门组织相关社区的居民自治组织协商解决。例如,在法定范围内尊重业主自治权利,居民大会、居委会或业主大会、业委会通过自治管理规则及相应的程序,有权处置居住区内的公共资源,倡导居住区开门容摊。通过公约和物业加强日常管理,分流解决部分设摊场地,并通过物业管理消除设摊造成的脏乱差现象。对于社区外相邻的道路、空地、广场等公共资源,在政府相关部门的主导下,由相邻社区的居民代表和设摊者自治协会公开听证决定摊贩设置场所及监督管理措施。允许适度设摊经营,违约则取消其设摊资格,促使其珍惜机会、爱护环境,与居民互利互惠、和谐相处。