自然保护区社区共建共管心得体会

1.共管理论在我国的实践

在我国，社区资源共管实践和理论研究源于20世纪70年代的社会林业管理、社区参与式扶贫和社会公共资源的管理方面。在对林业资源管理中，由于一些项目由政府部门单方面实施，社区居民以他者的眼光对待，认为环境资源的改善完全是政府部门的事。而林业资源共管项目则是通过当地社区参与林业资源供给与林业资源保护，让社区居民认识到他们的生活、生产与当地生态息息相关，从而调动了他们的积极性。此后，在社区扶贫、生物多样性保护、传统文化资源保护等领域，林业资源的社区共管经验和理论被认为是能有效激发社区参与并提高社区自我发展能力的有效办法之一。因此，社区共管方法、理论以及在各个领域的实践，不仅积累了很多社区共管经验，而且探索了一些实施方法，对少数民族社区文化旅游资源的权益共管提供了有价值的参考。

在对公共资源的管理方面，共管实践在公共设施、大气资源、鱼类资源、水资源等公共资源的管理领域不仅积累了丰富的经验，而且成效显著。因为对这类公共资源的管理，仅依靠政府部门很难提高管理效率，因此，需要政府或者政府委托的代理机构与资源的使用者结成紧密的伙伴关系，通过让使用者参与管理实践，让他们认识到公共资源供给的艰巨性，体会“公地悲剧”对公共资源所造成的巨大破坏，激发他们自觉约束自身使用行为及参与管理公共资源的积极性，实际上，社区权益共管模式也包含了参与式发展模式的一些基本方法和理论，其共同点在于非常强调社区的参与，激发社区的活力和积极性，不同之处在于：一是社区共管的利益目标设计非常明确而一致，而参与式发展更强调的是社区自主；二是社区共管是开发性的管理方式，有一个或多个外力力量的参与，且之间都是平等的合作关系。而社区参与式则有一定的对外部力量的警惕和排斥。在实际的社区扶贫、传统文化保护、卫生项目、环境保护等项目中，社区共管和社区参与方式往往混合使用。在云南丽江市宁蒗县落水村、德宏州三台山德昂族乡以及内蒙古阿拉善左旗等少数民族地区，通过社区共管和参与式发展模式在社区旅游、扶贫和生态环境保护方面均取得了一定的实践成果。

社区共管在社区扶贫实践方面的成果尤为突出。对少数民族文化旅游资源的权益共管更具借鉴作用，其核心内容强调：一是共管项目及其过程不能缺少村民的参与，通过让社区村民参与扶贫项目，激发他们自主组织、自主分担不同的扶贫责任的活力；二是共管项目所设计的目标定位必须非常明确，这样项目的制定者、实施者、参与者才能准确地知道自己要做什么，能不能做到；三是共管项目的目标利益必须一致，让项目相关的各方清楚地知道为谁做，只有利益分配目标达成一致，项目各方才能形成合力，这也是共管扶贫的最有效激励机制之一；四是共管组织的成员非上下级的管理关系，而是相互平等的合作关系。少数民族文化旅游资源开发中的利益分配问题，相对于林业资源、扶贫项目的社区共管而言，它的目标定位及利益目标方向相对准确而清晰，因此，以社区共管文化旅游资源权益模式来解决利益分配问题更具有可操作性。

目前，虽然社区权益共管与参与式发展模式在中国农村社区、城市社区社会工作中得以推广，但从总体上看，大多数所谓的社区权益共管都沿用了自然保护区模式的社区共管，还是国家主导型的集权管理模式，如霞给村所处的普达措国家公园模式，社区及居民在共管中与政府部门无法形成对等的合作关系，即便有合作，但社区因没有共管的权利基础，其合作难以做到平等。国家公园的社会、生态、经济目标与社区目标利益不一致，使得社区参与的积极性不高。而且像霞给村一样众多的少数民族旅游社区，其社区组织机构普遍缺乏，即使有这样的机构也大都松散而发育不全，无能力在社区公益共管中体现社区的利益。此外，扶贫共管和公共资源共管属于政府部门与社区共管，或者非政府组织与社区共管的模式，而旅游社区对旅游资源的权益共管，则大多处于社区自发组织，或者旅游企业与社区共管的模式。洛水村和曼听村是这两种共管模式的典型。有效而平等的合作关系和明晰的资源权益是社区旅游资源权益共管的前提，但从洛水村和曼听村的管理实践来看，洛水村对社区资源的共管是建立在村民与村民之间平等合作的关系上，是一个松散的临时行为。因为没有一个正式的、联系紧密的社区资源权益共管组织，共管效率就比较低下。从共管资源的权益来看，也始终没有明确共管旅游资源的权利边界，因此，洛水村文化旅游资源的无边界利用，成为洛水村旅游市场的“公地”，村民以出租房屋为主、弱化文化旅游资源价值的旅游模式，可以说是这种共管模式低效的典型案例。而曼听村和公司之间的共管模式就处在一个不对等的“伙伴关系”上，且文化旅游资源依附于土地资源产权的模式使村民无法共管资源收益，导致参与共管各方的目标利益不一致，很难产生满意的管理效果（见图29）。

图29　税费改革后，曼听村委会基层组织利益协调的积极性开始下降

2.构建新型文化旅游资源权益共管模式

针对少数民族文化旅游资源开发所产生的利益分配问题，尤其是社区文化旅游资源开发，在公共产权收益分配缺乏可操作性的情况下，成立或规范文化旅游资源权益共管组织，也是解决利益分配矛盾、提升社区自我协调能力的有效措施之一。

文化旅游资源产权共管的有效性取决于政府、企业、资源产权的所有者在共管中应扮演什么角色。理想的资源共管强调不是一方领导另一方，而是作为共管成员以利益相关者的角色参与共管。就目前我国少数民族文化旅游资源的开发现状来讲，除部分景区外，几乎所有地区的基础设施都由地方财政投入来解决，而文化旅游资源的开发和运作则由企业投入资本来进行的。在区域社会经济发展目标大于社区发展目标的现实安排下，绝大多数的少数民族地区文化旅游资源开发，政府部门都以利益相关者的角色参与，并且以领导者、主导者的身份左右旅游资源收益分配格局。因此，少数民族文化旅游资源产权通过共管来解决利益分配矛盾，必须对参与公共者的身份重新定位，即政府部门、企业、社区村民三者之间是对等的“伙伴关系”，而不是领导与被领导的关系，在此基础上对共管者的权利和义务进行配置。

3.共管组织的设立和参与设计

关于共管组织的设立，目前大多数的乡村社区都是由村民自发设立，并且是一个松散的组织，没有相应的法律地位。因此，为能有效解决旅游资源开发的利益分配问题，少数民族文化旅游资源共管组织的设立，应依据国务院发布的《社会团体登记管理条例》进行依法登记，对共管者的身份、资质、数量进行界定和限制。虽然在文化旅游资源开发中参与规划、评估、建设、经营、实施等过程中的少数民族社区、政府机构、企业和NGO组织都是参与者，也有着共同的目标，但并非都是相关利益者。一些少数民族社区的文化旅游资源开发，虽然政府机构和NGO组织也是参与者，但仅仅是宏观规划和指导，并非是利益相关者，应该有一套严格的退出规制来规范非利益相关者。因此，在社区共管中应特别注意避免利益相关者过多和身份重叠的问题，因为参与共管的利益相关者过多，不仅导致共管主体不明确、权利过于分散，也会导致利益分配产生新的不公，使社区共管流于形式。而身份重叠，导致政府部门可能会以决策者、竞争者、监管者的多重身份出现在市场领域，从而导致资源配置被扭曲。以曼听村为例，在其旅游业的起步阶段，政府机构起着积极的主导作用，通过招商引资政策吸引企业投资于曼听村的旅游资源开发，在其长达十几年的旅游业发展过程中，政府始终以宏观政策制定者的身份出现在旅游市场，虽然投资主体也发生了变更，但真正的利益相关者就是企业和社区两方。对于霞给村来说，普达措国家公园是典型的国资主导、社区参与的资源开发模式，真正的利益相关者既有政府部门，也有国资企业及其下属的分支机构，还有外来商户和社区。尽管共管组织应该由政府和社区组成，但共管主体依然过多，且主体地位悬殊，难以形成对等的“伙伴关系”。对洛水村而言，利益相关者既有政府、社区也有大量的外来商户，共管者也必然由这三方组成。在以上三个社区，多年来虽然有众多的高等院校、科研机构、NGO组织进入社区从事科研、培训、培训、传统文化保护、就业辅导等活动，但并非是利益相关者，应禁止或避免此类机构介入共管组织。

从社区参与共管和外来商户参与的设计来看，通过社区选举和所有外来商户选举，让社区、外来商户中有产权意识、参与能力、民意表达能力的部分居民、商户参与共管组织，虽然“搭便车”等问题不可避免，但却是目前比较现实的做法。不管是政府与社区共管，还是社区与企业共管，都可依此做法。因为让所有的利益方都参与到共管组织中，施行一人（一户）一票原则决定利益分配方式，不仅从组织设计来看难以实现，而且从经济学角度来看，也是一种非常不经济的方式。

4.权益共管组织的目标和实施

关于少数民族文化资源产权共管组织的目标，则必须明确是在资源产权明晰前提下利益相关方通过共管实现对资源的合理利用、资源产权收益的公平分享和对资源的有效保护。让文化旅游资源所有者与经营者有一个公平对话、公平解决问题的平台和机制。因此，共管组织的设立，并非单纯地追求利益分割，而是把文化旅游资源的开发和社区的发展并重，通过社区参与提升社区资源产权权利意识和发展的能力，促进社区社会经济的发展。

当然，通过设立少数民族文化旅游资源权益共管组织解决利益矛盾依然存在很多难题：一是受地方政府经济发展和资源利用的需求，地方政府及其代理人可能会强势介入共管组织，有的只是仅仅参与共管，有的则是通过参与共管分享资源开发的收益；二是目前在社区共管实践及研究中，更多的研究集中在资源保护共管领域，而通过共管来实现文化旅游资源开发收益公平分配的实践和研究较少。一些少数民族传统文化保护、自然保护区的共管方面，主要是基于外部利益的考虑，较少考虑社区自身的经济利益；三是目前众多的少数民族社区共管实践多以扶贫项目、公共卫生项目、教育培训项目等居多，其操作方式以参与为主，缺乏共管者的自主意识和自主权利，还不是完全意义上的共管；四是有企业参与的共管文化旅游资源项目，由于企业的强势地位，为减少阻力，企业通常以社区、企业经济利益最大化为目的，设计一套快速、高效、短期投资回报方式，加速了对资源的掠夺性开发，看似短期内解决了资源开发的利益分配问题，双方各得其所，但在社区综合发展上丧失了可持续性。

目前在云南省少数民族地区活跃着众多的传统文化礼仪共管组织，如云南丽江“东巴文化知识产权事务管理委员会”，作为权益共管组织，其代表着纳西族东巴文化传承人的权益；云南腾冲县界头乡新庄村的传统资源管管会，代表社区主张利益并将其落实到社区成员的集体利益等。其中，“东巴文化知识产权事务管理委员会”具有独立社团法人资格，以村为单位推选共同利益代表作为委员会委员，代表纳西族东巴文化传承人的权益。其在权益共管方面最突出的特征是“在东巴文化传承人的权益受到侵害时，作为利益代表者维护正当权利，主张合法利益等”。^[32]这些共管措施不仅维护了东巴文化传承人的权益，也提升了其经济地位和社会地位，实现了利益的共享。

云南腾冲县界头乡新庄村社区的传统资源共管会则主要针对传统手工造纸权益而成立的。新庄村的手工造纸又称“腾宣”，与腾篾、腾药被称为腾冲三宝。其手工造纸工艺秘方家家都有，且技艺传男不传女、传内不传外。按当地习俗带带相延，至今大约有700年的历史，新庄村手工纸的用途十分广泛，普通纸用作当地土特产包装、普洱茶包装、丧葬用品等，高档纸用于书画、经文传抄、工艺品制作等。由于质地柔韧、古朴耐久，该传统手工造纸很受市场欢迎。新庄村有621户3041人，但造纸人家却有276户，造纸农户占农户总数的44%，年收入100多万元，手工造纸已成为社区村民重要的收入来源。其传统技艺也吸引的众多的游客。但由于社区村民缺乏产权意识和保密意识，工艺配方外流、假冒“腾萱”的出现，使这一传统文化资源受到威胁。2005年在村委会牵头组织下，13个村组的461户村民通过村民大会的形式推选出利益代表，从利益代表中产生9人组成“新庄村传统资源共管会”^[33]，并且聘请了国家知识产权局知识出版社的龙文先生为新庄村知识产权保护法律顾问。这是中国第一个保护传统资源的民间组织 （见图30）。

图30　社区传统文化资源共管组织

传统资源共管会制定了《传统资源共管公约》、《传统资源共管会章程》等传统资源保护条例，2007年在登记注册了“新庄古纸协会”，筹建的“高黎贡山古纸博物馆动”也于2011年2月开馆。依据《传统资源共管会章程》的规定，传统资源共管会的主要职责是用法律来保护新庄村民的知识产权，是村民对外主张权利、保护手工造纸等传统资源不受侵害的代言人。其中特别强调传统资源共管会“对外宣传和推广传统资源并作为社区惟一代表与非社区成员签订《传统资源利益分享合同》，对内鼓励对传统资源的继承和发扬并制止本村村民破坏传统资源、损害集体利益的行为”^[34]。新庄村传统资源共管会成为造纸农户自己的权益组织，在手工造纸等传统资源权益受到侵害时，可通过共管会代表自己主张权利。

而距今已有1200年工艺历史的纳西族传统文化资源、被列入国家非物质文化遗产名录的“东巴纸”则没这么幸运。东巴手工造纸主要用于纳西族东巴经书写和东巴绘画，所以被称为东巴纸。该传统手工造纸工艺在云南丽江和香格里拉等纳西族社区世代传承，但目前在滇西北纳西族地区，仍在传承这门技艺的仅有少数纳西村民，分布在在玉龙纳西族自治县白麦行政村肯配古自然村和香格里拉县三坝乡白地古都村，其中，白地古都村村民和志本已是东巴纸工艺的第六代传人，2007年，和志本被文化部命名为第一批国家级“纳西族手工造纸技艺”项目代表性传承人。^[35]东巴纸有厚实、耐磨、防虫蛀、光滑、古铜色等特点，备受市场欢迎。随着丽江生态文化旅游快速发展，东巴纸吸引了大量游客和一些旅游工艺品厂商。由于其工艺独特，产量极为有限，游客也缺乏鉴别常识，大量的假冒东巴纸便充斥丽江旅游市场乃至国内其他旅游市场。一些所谓的东巴纸工艺品，其实多为低档的普通宣纸、白族白棉纸和草纸。由于这一少数民族文化资源没有产权界定，也没有相关的共管组织维护传承人的权益，在丽江古城旅游市场，假冒东巴纸产品已泛滥成灾，使文化资源传承人的利益受损。

纳西族东巴纸目前所遭遇的尴尬以及腾冲新庄村社区的传统资源共管会对社区利益的维护，作为传统文化资源社区共管组织的实践，为少数民族文化旅游资源产权共管组织这一非政府组织的设立和运作提供了一定经验教训和可供借鉴的样板。