“主权在民”的政治理念

据考证，作为一种政治理念，“人民主权”最初萌芽于古希腊。亚里士多德在其《政治学》中指出，“一切事项悉由全体公民审议是平民主义的特征:平民就乐于有这样的均等机会。这里有若干途径可以作出这样的安排。第一，全体公民可以轮番而不同进集合来进行议事。……第二个途径是让全体公民同时会集于一堂，全体公民大会所议的事项则为选任和审查执政人员，通过法律，讨论有关和战的大事。第三个途径是公民的集会专门审议两项大事，即执政的选任和审查战争、结盟等对外政策。……第四个途径是一切事项悉由全体公民集会审议，各个行政机构的人员只能对一切政事预先有所研究而提供他们的意见，完全没有任何裁决的权力。”［19］在民主政体中，城邦的权力归属于人民，公职人员的产生应依据投票或者抽签在全体民众中产生。到了古罗马时期，“主权在民”观念在不断出台的各种法典中得到了较为直接的体现。《查士丁尼法典》曾规定，人民才是最高统治者，罗马皇帝是接受全体人民的委派才获得了最高统治权。该法典还以其格言“与全体有关者必得全体赞同”，成为人民主权经典理论的重要智识来源。然而，在中世纪的神权时代，“君权神授”，民权亦然。国家主权、政府权力、民众权利等均由神定，统治者与被统治者都屈从于一种具有普适性的法律秩序，政府的统治权来自于上帝之法，教会为封建秩序提供了贯穿始终的组织和道德上的框架。“人并非生而自由，因此，他们从来没有选择统治者或者政府形式的自由。君主享有绝对权利，他们的权利是神授的，因为奴隶绝对不能享有立约或者同意的权利。”［20］基督教改革运动与反改革运动以及宗教战争，给整个欧洲带来了崭新的政治模式。宗教改革本身破坏了教会所有的普遍权力，从而为世俗专制主义奠定了基础。近代意义上的人民主权论者认为，只有真正自下而上授予的，切实能表达人民意志的权力才是正当的权力。因此，对政府而言，作为一种政治体能否存在和永续，应以是否能够承担表达人民意志的权力为必要条件。

“主权在民”政治理念中的“人民”在西方古典政治思想视野中主要具有“数量”意义，是按照数学方法汇总在一起的众多个体集合的群体。伯克认为:“在原始的自然状态下，根本就不存在人民这样的概念。若干数量的人，他们自身并没有团体能力。人民的概念就是团体的概念。它完全是人为的，并且与任何其他法律拟定一样，是共同约定的产物。那个约定所具有的特殊性质是什么，取决于特定的社会采取什么样的形式，任何其他东西都不可能成为他们的契约。因此，一旦人们打破赋予国家以团体形式和团体能力的那个原始的协议或约定，他们就不再成其为人民了——他们不再是团体，在内部，他们失去了法律上的联合行动的凝聚力量，对外也不再能得到认可了。他们成了一定数量的、身份不明的、松散的个体盲流，而不再是别的什么东西，他们的一切都得从头再来。”［21］由此我们可以看出，“人民”作为政治概念是契约的结果，若没有契约的政治结合方式，松散民众根本无法形成具有法律意义的集体力量，而一旦契约遭遇破坏，人民也就失去了依托，摆在他们面前的只有两种选择:或者顺从现存政府的统治，或者起身反抗专制势力。国家由契约产生，而法律作为公意的体现，应由人民来制订，人民是立法权的唯一拥有者。正如杰斐逊所指出的，政府与人在某些方面有相似之处。人受各种东西的诱惑，会腐化和堕落，而世界上每一个政府都会表现出人类的某些痕迹，即腐化和堕落的某种萌芽。狡黠的人会发现这种萌芽，坏人则会慢慢地扩大、培养和利用这种萌芽。任何一个政府，如果单纯委托给人民的统治者，它就一定要退化。因此，只有人民才是政府惟一可靠的保护者，至高无上的主权理应赋予最广大的人民。

借助“公意”概念，卢梭在西方政治思想史上率先完全地提出了“主权在民”(人民主权)理论。较之霍布斯“主权在君”的“间接性主权”观念，卢梭的“主权在民”反映了一种“直接性”特征。主权作为一种具有统治意义的政治权力，从君主名下终于转到人民手中，跨越了传统意义上君主与人民之间不可逾越的鸿沟，主权者与人民实现了合二为一。公意是由个人意志中的共同因素抽象而成，是主权的灵魂所在，从本质上讲，公意就是主权者。卢梭将人民一切自由行为的原因归为两方面，即决定行动的意志和执行行动的力量，也就是立法权力和行政权力。他始终坚持，立法权力只能属于人民，因为只有人民才是真正的主权者，政府则只不过是主权者的执行人而已。卢梭用“主权者”一词意在指明:合法性的源泉在一般的人民手中而不是在君主或贵族阶层或任何其他团体手中。这与霍布斯极力主张的“主权在君”理念形成鲜明对照，反映出二者截然不同的政府观。卢梭坚信，国家应保持较小的规模，这样才能将更多的权利赋予人民，同时使政府的行政运行更有效率。人民根据个人意志投票产生公共意志，如果主权者走向公共意志的反面，那么社会契约就会遭到破坏，人民有权决定和变更政府形式，甚至可以用起义的手段推翻违反契约的政府执政者。

卢梭提出，人民主权“不外是公意的运用”。所谓公共意志，是所有个人意志的总和。这种公意的来源是订立契约的民众的一种政治承诺:“我们每个人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指导之下，并且我们在共同体中接纳每一个成员作为全体之下不可分割的一部分。”［22］这也形成了卢梭对社会契约的最精炼的概括。社会契约的合法性就在于体现了“公共意志”，它具有强大的力量，对个体的行动进行规范和约束。而人民作为主权者行使主权，遵从的既非父权与天意，也非暴力或强力，而是人民最初订立的“结合的”契约。在近代西方政治法律思想体系中，卢梭的人民主权论的地位举足轻重。他将“主权”与“法律”、“公意”等政治理念作了巧妙连接，权力与公意的核心为主权，公意又通过法律来指导权力，公意不外乎是主权的外化。在《山中书简》中，卢梭认为，人民的意志就是至高无上的秩序与律令，而这一普遍的、人格化了的律令，就是真正的主权者。在实现了思想观念从“主权在君”到“主权在民”的伟大转变后，卢梭愈发坚定一种政治信念，这就是他著名的人民主权观的四个基本原则:第一，主权是不可转让的;第二，主权是不可分割的;第三，主权是不可代表的;第四，主权是至高无上的、神圣不可侵犯的，而且它从本质而言就存在于共同体的全体成员的意志之中。

首先，主权是不可转让的。卢梭指出，主权既然是以全体人民公意表现出来的集体生命，就永远不能够转让，而只能是作为主权者的人民自己代表自己。他还作了退一步的设想，即使权力可以转移，但意志也不可以转移。因为一旦转让意志，就意味着出卖自己的生命与自由。关于此方面，卢梭鲜明地表达了对格老秀斯认为主体可以自愿放弃自然权利包括自由观点的反对。在他看来，格老秀斯所主张的“转让”就是“奉送”或者“出卖”，是一种丧失正常理智的行为。卢梭认为，无法寻到一个正当理由让人民出卖自己的权利给君主国王，因为国王远不能奉养他的臣民，反而只会从臣民那里取得生活来源。另外，针对霍布斯的人民依据主权者的命令而“全部转让”自己的权利卢梭也作了驳斥。自由作为人的自然权利不可出卖和转让，因为一旦在人民头上出现一个主人，就不会再存在主权者了，政治体也从此即告消亡，并且只知道诺诺地服从的人民本身也就丧失了人民的基本品质。

其次，主权是不可分割的。卢梭批评了当时流行的分权论，认为分权的思想谬误在于没能形成主权权威的正确概念，误把仅仅是主权权威所派生的东西以为是主权权威的构成部分。以政府的宣战与媾和行为为例。卢梭指出，如果人们以为这是主权的行为则是错误的，不应将法律与法律的应用混为一谈。他以嘲笑的口吻写道:“我们的政论家们既不能从原则上区分主权，于是便从对象上区分主权他们把主权区分为强力和意志，分为立法权力和行政权力，分为税收权、司法权和战争权，分为内政和外交权。他们时而把这些部分混为一谈，时而又把他们拆开。他们把主权者弄成是一个支离破碎拼凑起来的怪物好像他们是用几个人的肌体来凑成是一个人的样子，其中一个有眼，另一个有臂，另一个又有脚，都再没有别的部分了。据说日本的幻术家能当众将一个孩子肢解，把他的肌体一一抛向天空去，然后就能再掉下一个完整无缺的活生生的孩子来。这倒有点像我们的争论家人所玩的把戏了，他们用的不愧是一种江湖幻术，把社会共同体加以肢解，随后不知怎么回事又居然把各个片段重新凑合在一起。”［23］实际上，卢梭并不反对国家中权力的划分，他同时强调立法权处于权力体系的最高点，行政权必须服从于主权。罗伯斯庇尔曾对权力分割理论表示了不满，这也是对卢梭理论的间接性认同。他认为:“权力均衡，在当时的风气似乎要求我们这样对各邻国表示尊敬的时候，在我们过分的自卑感使我们赞美外国一切稍微有点像自由的制度的时候，我们可能更醉心于这种制度。但是只要稍加思索就不难察觉，这种均衡只可能是幻想或灾难，它会使政府毫无作用，甚至不可避免地会使相互竞争的各种权力联合起来反对人民。……我们同这种平衡暴君权力的安排有什么相干呢?需要彻底铲除暴政;人民不应该在领主间的争论中寻找喘息的机会，人民权利的保障应当是自己的力量。”［24］“三权分立”的权力分割理论作为近代政治社会一种重要的组织原则，它决非像某些人所理解的那样，国家的主权被分成了三个彼此独立，相互制约的部分，应该说，这种误解将导致国家权力体系的四分五裂，无法形成统一的凝聚力。事实上，“三权分立”是统一于最高的“立法权”的，而其他的权力不过是派生性、从属的。但立法权并不是专断的，它始终受到其他权力的限制与约束。如果立法机关或立法行为破坏了人民的自由、生命和财产权利，人民完全可以罢免或更换立法机关。可见，如此分权可以有效防范政府执政官员的政治贪欲，使得三个部门在互相监督、制约的前提下，更好地维护国家的公共意志。在此意义上，与其说“三权分立”限制了国家主权，还不如说它加强了国家主权。英国学者维尔曾指出，卢梭主张的主权不可分割的“政府理论是对混合和均衡政治思想的一种直接的抨击，在法国大革命对贵族权力以及后来对君主权的抨击中，这种理论达到了最高峰，卢梭的理论在当时至高无上就意味着孟德斯鸠关于英国宪制的观点不大可能为人们所接受。”［25］康德对于卢梭人民主权论中的基本观点之一，即立法权属于人民表示赞同。他也认为:“立法权，从它的理性原则来看，只能属于人民的联合意志。……政府向人民、官吏以及高级的国家的行政部长们颁布的命令是布告或法令，而不是法律。……立法权却不应该同时也是属于执行人员或管理人民的，因为管理人员作为一个行政官员，应该处于法律的权力之下，必须受立法者最高控制。”［26］其实，主权者并非是抽象的存在，它总是同特定的集团和党派有着千丝万缕的联系，要做到政府政治决策在最大程度上保持理性与公正，就必须依赖各个阶层各个利益集团之间的相互作用、相互制约。

再次，主权是不可代表的。自幼生活在小国寡民的日内瓦共和国，卢梭认为，只有古代城邦的直接民主才是政治社会中真正的民主形式。人民拥有主权并直接行使主权是天经地义的，人民自己无须由其他人代表其意志，代表其行使主权。他进一步论述道:“正如主权是不能转让的，同理，主权也是不能代表的;主权在本质上是由公意构成，而意志又是绝不可以代表的;它只能是同一个意志，或者是另一个意志，而绝不能有什么中间的东西。因此人民的议员就不是，也不可能是人民的代表，他们只不过是人民的办事员罢了;他们并不能作出任何肯定的决定。凡是不曾为人民所亲自批准的法律都是无效的;那根本就不是法律。英国人民自以为他们是自由的，他们是大错特错了。他们只有选举国会议员的期间，才是自由的;议员一旦选出之后，他们就是奴隶了，他们就等于零了。”［27］卢梭认为，“代表”这种观念起源于那种使人类屈辱并使“人”这个名称丧失尊严的、既罪恶而又荒谬的政府制度。据此，卢梭对法国启蒙思想家所推崇的英国议会制度提出了尖锐的批评，认为代议制会导致人民腐化、国家堕落，它表明，民众已经失去了参与公共政治生活的兴趣与热心，公共精神也随之丧失殆尽。

然而，卢梭强调，“人民主权”并非意旨人民就可以直接成为政府的组成人员，人民作为主权者，行使的是制定法律的权力，而政府则是按公意的指示而活动的一个代理人。在卢梭看来，政府和主权者最易被人们混淆，或者说，人们在潜意识中往往将自身与政府自然而然地放在两种高低不同的位置。他明确告知民众，其实政府只不过是主权者的执行人而已，它并非神秘的、高高在上发号施令的万能权威。卢梭所主张的主权是不可分割、不可转让、不可代表的，真正的主权者是全体人民，主权由人民直接行使民主。作为一种革命性的批判理论武器，人民主权时刻都在发挥着其卓有成效的话语力量，与其他话语构成意识形态竞争，迫使后者不断充实、提升人民权利的数量和质量。直到今天，人民主权仍然为各国思想界和政治家所关注，政府的权威来自“人民”的观念继续存在，这充分显示出人民主权内在与永恒的强大力量。