论弹性特许期对我国高速公路发展的借鉴意义

周 甜

（长安大学经济与管理学院，陕西西安 710064）

作者简介：周 甜（1990－），女，长安大学经济与管理学院硕士研究生，交通运输规划与管理专业。

摘 要：为了应对我国高速公路目前面临的经营问题和公众舆论压力，本文通过综合国内外收费公路发展及认知情况，论述了收费制度存在的合理性及必然性；基于公路收费弹性特许期制度的优势和实践的可行性，提出通过实行弹性特许期制度来探寻我国高速公路健康可持续发展的路径，最后强调收费高速公路的发展中要重视公众态度的影响。

关键词：高速公路；收费期限；弹性

Abstract：In order to cope with the business issues currentry facing our country’s toll road and pressure from public，this pa－per analysoes the necessity and rationality of toll road through integrating domestic and international situation．Afterward， based on the advantages and feasibility in practice of flexible term highway concession，the paper suggests exploning the healthy and sustainable development of toll road through the introduction of flexible term concession．Finally，public atti－tudes are stressed for the sake of development of expressway．

Key words：Highway；Toll road；Flexible term concession

1 引言

收费公路是我国深化投融资管理体制改革的产物。车辆通行费制度实施20多年来，对促进我国公路建设事业，特别是高速公路建设事业的快速发展起到了重要作用。但是在发展过程中也遭遇了一些挑战，其一是高速公路两极化发展；其二是道路使用者对于高速公路收费的接受程度和付费意愿低，废除收费制度的呼吁日渐增加。但是，我国收费公路发展遇到的这些问题并非是收费公路本身的问题，而是不尽合理的收费制度所致。我国《收费管理条例》第十四条第二款规定：“经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年”。然而，从一些西方国家收费公路发展的成功经验来看，我国公路收费经营期限不必固定为25年，我国高速公路发展可以从弹性特许期得到借鉴。

2 收费制度的合理性和必然性分析

收费制度的存在具有合理性。首先，本质上不存在真正意义上的免费公路，相对于收费公路，免费公路是隐性的收费，是价值流转的另一种形式［1］；其次，从经济学原理来看，对高速公路收费符合效益分担的原则，高速公路带来了运输里程缩短、运行时间节约、运输事故减少等经济效益［2］。再次，高速公路可以满足多层次的交通出行需求，为道路使用者提供更多的出行选择，提供差异性服务［3］。最后，公路收费制度并不是我国的特例，利用收费制度来保证高速公路持续建设是世界的普遍做法。挪威实行公路收费已上百年，32％的公路建设预算来自于公路收费［4］；2010年底，美国拥有收费公路（含收费桥梁、隧道） 8632km，英国、意大利、法国、西班牙、葡萄牙等欧洲21个国家拥有的收费公路总里程达到44184km；日本、巴西、阿根廷、墨西哥等国家拥有的收费公路总里程也超过了3万km；法国、意大利等欧洲国家的高速公路中大约80％都属于收费公路［5］。

从世界范围来看，高速公路收费所得是高速公路建设重要的资金来源［6］，这体现收费制度的存在具有必然性。由于公路建设资金相对短缺，难以满足公路事业发展，不仅印度、越南、老挝、印度尼西亚、新西兰等发展中国家正在利用收费制度发展本国公路建设事业，即使经济实力雄厚的美国，也在利用国内外民间资本建设与运营管理高速公路。

3 高速公路收费问题剖析

高速公路收费主要面临两个问题，其一是收费高速公路呈现两极化发展，一方面，一些交通流量大的收费路段收入颇丰，部分收费经营公司毛利率高达65％；另一方面，一些经济落后的西部地区路段交通量小，甚至在固定的特许期内无法回收投资。其二是社会公众对收费持不积极的态度，高速公路使用者的付费意愿不高。

本人认为这些问题与现有固定特许期具有一定联系。在固定特许期下，特许期是外生变量，收费标准由固定的收费期限、固定的预测交通量反推而来［7］，忽略了交通量、需求价格弹性及其他影响交通量变化的因素，从而导致实际交通量偏离预测量，造成收费经营公司暴利或公路建设成本无法收回的极端局面并存。同时，固定经营期限下的BOT招投标中，以价格投标，容易出现激进的投标行为，从而产生胜者困境［8］，中标也不能获利。由于高速公路收费行为的特殊性，在产生胜者困境之后，中标者会要求重新谈判。Guasch et al．分析世界银行10年内交通项目统计数据，发现65％的特许经营协议遭遇了重复谈判［9］。其主要原因是在固定特许期下，收费高速公路收费项目难以考虑价格弹性对交通量需求的影响。所以，本文认为可以尝试实行弹性特许期制度。

4 弹性特许期制度

4．1 弹性特许期思想

1997年，Engel et al．［10］最先提出弹性特许期的思想，计算方法——最小收入现值法（Least Present Value of Revenue），简称LPVR。并在2001年进一步研究了LPVR可以采用的最优价格［11］。LPVR的基本思想是，在BOT项目的竞标中，政府首先确定特许价格，项目总收入现值最低报价者中标，经谈判获得特许经营权，在这个基础上，累计项目收入现值超过这个最低报价的时间即为停止经营权的时间，并将经营权移交政府。

4．2 国外经验

英国是首个实施公路弹性特许期制度的国家，弹性特许期于1990年被应用于英格兰的塞文二桥的建设运营；同一年葡萄牙的Lusoponte公司使用了类似的机制，同时规定了最长年限至2028年，在累计交通量达到225亿辆时终止经营权。哥伦比亚也尝试了弹性特许期制度，并规定了最长期限为20年；2003年，葡萄牙用弹性特许期制度建设运营了海滨中心高速公路，最低累计收入净现值为7．8亿美元，并限定了最短22年最长30年；西班牙的弹性特许期同样基于净现值最小思想，范围为5～10年；智利是实践弹性特许期制度经验最丰富的国家。自从Engel et al．［12］提出最小净现值思想后，基于最小净现值的弹性特许期制度在智利很多高速公路和机场的建设运营中得到应用，其中以1998年智利圣地亚哥64号城际高速采用的弹性特许期制度最为成功。

4．3 我国借鉴意义

我国对弹性特许期制度的研究还很欠缺，但是从弹性特许期制度的特性来看，弹性特许期制度对我高速公路发展具有借鉴意义。

具体体现在：其一，相比固定特许期，弹性特许期下收费标准具有更大的变动空间，也就是当收费期限适当延长时，收费标准具有一定的下降空间［13］。若是收费标准实际高于公众接受程度，则可以适当调低收费标准，调低收费标准的损失能够通过相对长的特许期得到补偿。有助于提升公众对高速公路收费的支持度。其二，弹性特许期制度下，经营期限取决于实际交通流量和使用者的支付，从而降低交通量预测不准造成的风险。交通量越大的情况下，特许期越短，交通量少的情况下，特许期可相对长，能够有效避免固定期限下出现的交通量大的路段利润过高、交通量小的地区收益偏低的情况。

从国外经验来看，实行弹性特许期制度时，对特许期长度大都设定了一个范围，或最高限制或最低限制。可见，完全的弹性特许期制度还存在一些不足，主要体现在交通量不足时，特许期存在无限延长的风险。在我国现有大环境下，过长的未知的收费期限也不适合中国国情。所以，本人认为我国高速公路收费项目目前还不能采用完全的弹性特许期制度。可以给弹性特许期设置一个变动区间，要注意的是最长特许期不宜设置过短，否则容易遭到特许经营者的抵制，这也是国外失败的教训［14］。非完全弹性特许期制度虽然不如完全弹性特许期制度灵活，但是大体上具有完全弹性的作用，例如，可以将收费标准制定的目标定为交通需求管理、保证服务水平、保证经营者的现金流，回收投资则主要依靠特许期内的收入来实现，避免了由于收费期限无限延长的风险导致公众接受程度低的风险。但是，弹性特许期制度的实施，对配套的监管提出了要求，以确定经营期限终止时间的准确性，可以建立多元化的监督体系，加强对高速公路收费的监管，对高速公路的运营情况如交通量、收入、成本等进行审计。

5 公众态度

除了收费制度，公众态度是另一个影响高速公路健康发展的重要因素，理应得到重视。影响公众态度的因素可以主要归为三个：公平、知情度、人口特征。

（1）公平

有关公平的认知是其中最为关键的因素。Inge Mayeres，Stef Proost［15］认为公平问题和收费分配是影响公众接受程度最重要的因素。Bru－no De Borger［16］通过简单的多数投票模型研究个体差异和不同收入支配方式下的公众态度，也得出收入用于公共补贴时公众接受程度高，同时得出，公众对收费的态度会随时间提高。Junghwa Kim［17］通过对美国和英国的学生进行抽样调查分析得出影响公众态度因素中最重要的是对政府公平的认知，同时政府应当对正确的认知予以引导，而不是妥协于公众非理性下的舆论压力，因为公众对收费的态度会随时间提高。

（2）知情度

James Odeck［18－19］通过对挪威17个收费项目公司的收费相关信息进行调查，发现在不支持收费的使用者中，超过一半的人对收费信息了解甚少；相反，在对支持收费使用者的调查中，认为自己对收费信息了解度很高的超过半数，表明使用者对收费目的等信息的获得程度影响了使用者的态度。所以知情度也被认为是影响公众接受程度的一大因素。在另一篇文章中作者又提到由于公众的态度与公路收费信息获得有关，政府应该采取营销措施使使用者了解收费给他们带来的利益，这样有利于公众的接受程度［4］。Jens Schade［19］通过对140名异质汽车出行者进行抽样调查分析得出收费知情度高的接受程度要高于知情度低的出行者。可见，公众对收费的认知程度是影响接收程度的关键因素，认知程度越高接受程度越高，反之接受程度越低。

（3）人口特征

影响公众态度的原因众多：年龄、受教育程度、出行率等人口特征也会影响公众态度。Kaethe V．Podgorski［20］通过电话调查的方式了解公众对公路收费有关问题的态度。通过二项式、多项式模型分析得出不同人口特点和出行特征的人对收费相关问题具有决定性的影响，得出长途出行者和年长者更容易支持收费，退休人员者对收费政策持反对意见，决策者在决策的时候应当考虑这种区别。James Odeck［21］通过样本分析，得出不同特质的人对于公路收费的接受程度不一样，年轻人更倾向于支持的态度；经常通行对收费持反对意见；不同地区的态度也不一样，同时指出，性别和收入不影响接受程度；值得一提的是他还提出公众在收费决策方面的参与有利于提高使用者的接受程度。这些研究为对异质的使用者采取不同的收费营销手段、沟通手段提供了基础。

6 结束语

弹性特许期制度虽然在我国不论是学术研究还是实践中都缺少关注，但是，从我国高速公路发展中目前面临的一些问题来看，弹性特许期制度对我国很有借鉴意义，未尝不是解决这些问题的关键。弹性特许期制度一定程度上能在保证特许经营者获利的同时防止其暴利，有利于提高高速公路收费的接受程度，促进高速公路的健康持续发展。同时，收费高速公路的发展中，要重视公众态度的影响，注重公平和公众参与，确保收费公路信息公开透明，让收费接受公众的监督，提高公众知情度及对自身的公平认知；此外，政府要注意针对不同特质人群的采取相应的沟通手段、营销手段，积极宣传公路收费的积极作用，在高速公路收费定位上正确引导公众。

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