政府与市场、国家与社会关系的合理定位

一、政府与市场、国家与社会关系的合理定位

如果将地方政府作为一个整体来考虑的话，“功能归位”的含义首先涉及的就是政府与市场、国家与社会之间的职责边界确定问题。也就是说，要切实通过理顺政府与市场以及国家与社会的关系，转变地方政府职能，让渡微观经济职能和社会自我管理职能，办好地方政府应办之事，构建有限责任的地方政府体系。

在转型国家中，政府与市场、国家与社会之间的关系问题始终是经济社会发展过程中面临的核心问题。从一般规律来看，在成熟的市场经济国家里，政府与市场、国家与社会之间一般有着比较明确的职能分工。虽然在某些情况下，政府、市场和社会三大系统之间在职能上也存在交叉领域，但三个系统在绝大多数情况下都是分别遵循各自运行规律在一定的空间范围内发挥作用的。通常来说，政府只在市场和社会出现“失灵”情况时才及时补位，在多数情况下，政府特别是地方政府的主要职责就是满足公民对公共产品和公共服务的基本需求；市场主要是在资源要素配置过程中发挥基础性的自发调节作用；社会的自组织发展是现代化背景下公民意识觉醒后的必然结果，而且在某种程度上来说，社会的自我管理可以弥补政府有效治理的不足和缺位，特别是在基层社区，公民社会的自我管理在一些国家中已然成为一种潮流和风尚。正如博克斯所指出的那样，现在已经归复到公民委员会广泛监督社区管理的时代了。⁽²²⁾

米歇尔·哥德史密斯（Micheal Goldsmith）根据市场经济条件下，不同国家地方政府承担的职能将地方政府分为三种类型：其一是委托型的地方政府（the clientelistic model），主要职能是为特定的个人或团体提供福利；其二是经济开发型的地方政府（the economic-develop ment model），主要职能是为建立一种相对宽松的市场运行机制创造条件，以此增进地方经济的发展；其三是福利国家型的地方政府（the welfare-stat emodel），主要负责提供范围广泛的集体消费物品。⁽²³⁾三种类型的地方政府尽管在职能定位方面有着很大差别，但其共同之处在于，地方政府的经济职能十分有限，即便是经济开发型的地方政府，也几乎很少参与直接的经济活动。

在成熟的市场经济国家里，由于地方政府一般不直接参与经济事务的具体管理，也就不存在行政边界成为区域经济一体化壁垒的问题了。正因为经济活动与行政区划之间缺乏直接的联系，所以这些国家几乎很少发生由于经济因素而大规模调整行政区划的情况。而且由于社会组织发育较为成熟，很多社会管理事务可以通过政府与社会的协同治理来完成。特别是进入20世纪80年代以来，许多欧洲市场经济国家相继开始倡导优先以市场为基础和主要方法解决城市发展问题，积极鼓励私人部门参与公共事业投资，在一些城市中开始大量尝试运用创办工业区、公私合伙公司、城市开发公司等形式，积极探索公共服务外包，大大减少了地方政府的公共责任。⁽²⁴⁾由此看来，在这些国家里，由于社会组织的有效分担，地方政府需要负责的公共事务并不算多，管理压力也没有那么大。这与中国地方政府中“什么事情都要找市长解决”的局面形成了鲜明的对比。

当前，就地方政府层面而言，我国在政府职能转变没有取得突破性进展，政府与市场、国家与社会关系尚未彻底理顺，经济发展型政府向公共服务型政府转型尚未完成的情况下，地方政府将仍然在地方经济社会发展中占据决定性和支配性地位。此时，即便实行了“省直管县”体制，当前区域经济发展中的行政区贸易壁垒、地方保护主义等问题也无法从根本上得到解决，甚至可能由于县级政权地位的提升，造成更多的竞争主体，从而进一步加剧区域经济的“碎片化”倾向。如果不能够切实转变政府职能，为政府“瘦身”，那么“省直管县”体制改革深入推进过程中面临的权力监管失控和省级政府不堪重负等现实问题就将无法避免。

基于此，唯有明确界定政府、市场、社会三大系统之间的职能边界，从总量上减少政府承担的公共事务责任，改变“大政府”的现状，才能从根本上缓解省级政府管理压力，保障权力系统的有效监管，破除行政界限对区域经济一体化的发展桎梏。正如有学者指出的那样，必须把“转变政府职能的主题贯穿于‘省直管县’体制改革的始终”⁽²⁵⁾。令人欣慰的是，在当前各地的“省直管县”体制改革实践中，一些省份已经逐渐意识到，仅仅在政府系统内部进行权力转移显然是不够的，于是开始有意识地尝试将一部分政府权力向市场组织和社会组织进行转移。以海南省为例，2008年7月8日颁布的《中共海南省委关于进一步完善省直管市县体制的意见》中明确规定：“凡是通过市场机制、行业自律能够解决的,要予以取消或调整,其中可由社会团体、行业组织和中介机构进行自律管理的,要交给社会团体、行业组织和中介机构。”⁽²⁶⁾再比如，浙江省作为“省直管县”体制的成功范例，多年以来之所以一直运行比较顺利，关键在于其在转变政府职能，构建与市场经济相适应的公共服务型政府方面走在了全国的前列。⁽²⁷⁾因此在“省直管县”体制改革逐渐步入深水区之后，能否切实转变政府职能，构建有限责任的地方政府体系，是此轮改革能否取得预期目标的关键。为此，需要彻底理顺政府与市场、国家与社会之间的事权关系，将社会可以管理、市场能够解决的事务交还给社会和市场，在给政府“减负”的同时，赋予社会和市场以更广阔的发展空间。