政府与市场共同保护环境

政府与市场共同保护环境_环境人类学

第四节　政府与市场共同保护环境

向他国转移危险废弃物、高污染企业，超载放牧导致草原退化、沙化，无论这些现象出现在何处，也不论谁是责任人，均反映出当事人内心的一种困惑、混乱，因为，他们把环境与经济对立起来，完全违背了自然法则。中国改革开放的总设计师邓小平曾经说：“经济工作要按经济规律办事，不能弄虚作假，不能空喊口号，要有一套科学的办法。”^[42]新中国的社会主义建设不是在真空中进行，而是站在数千年的旧中国遗留下来的沉积物上建设新楼房，历史的陈旧灰尘无疑会覆盖在新房屋上。一边建新房，一边清垃圾，这是无法避免的繁重任务。因而，只有加倍地尊重客观规律，摒弃掠夺资源的发展方式，新中国的社会生产力才能持续提高。

实际情况是，在30多年的改革开放中，党中央、国务院排除种种干扰，确立了保护环境为中国的基本国策。特别是在“十一五”期间，国务院制定了科学大政方针，将主要污染物排放总量显著减少作为经济社会发展的约束性指标，着力解决突出的环境问题，在认识、政策、体制和能力等方面取得重要进展。例如，2010年与2005年相比，中国化学需氧量、二氧化硫排放总量比分别下降12.45%与14.29%，超额完成减排任务。同时，由于历史积累、人口规模大等方面的原因，中国目前的环境状况总体恶化的趋势尚未得到根本遏制，经济发展环境矛盾凸显，压力继续加大。一些重点流域、海域水污染严重，部分区域和城市大气灰霾现象突出，许多地区主要污染物排放量超过环境容量。同期，人民群众环境诉求不断提高，突发环境事件的数量居高不下，环境问题已成为威胁人民健康、公共安全和社会稳定的重要因素之一^[43]。值得特别重视与思考的是，中国现有的环境保护法制尚不完善，投入仍然不足，执法力量薄弱，监管能力相对滞后。针对这些情况，需要采取以下政策、措施，解决存在的问题。

一、增强体制、机制创新和能力建设

环境保护属于西方经济学所描述的“公共产品”，因而，用传统的商品买卖方式去处理环境保护问题，必然会遇到“市场失灵”的挫折。总结国内外的经验与教训，国务院确立了建设资源节约型、环境友好型社会（以下简称“两型社会”）的发展战略，突出了生态文明建设的大政方针。“十一五”期间（2006～2010年），中国出台了一系列重大环保政策举措，加快推进环保的历史性转变。国务院指导与协调中央部委机构编制了全国功能区划，根据资源环境禀赋，把国土划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区，进行分类管理和有序开发，着力从宏观战略层面解决环境问题，有力地推进了环境与经济协调发展。体制机制创新与能力建设是国务院狠抓落实的战略方针。国务院首次把湖北省武汉城市圈和湖南省长、株、潭城市群确定为国家级别的“两型社会”建设综合配套改革试验区，赋予先行先试的政策创新权，为这类社会建设探索道路、积累经验。如今，“两型社会”已经从多个方面从理念走向了实践。

诚然，真正建立起“两型社会”的道路还很漫长，需要作出更多的努力奋斗。为此，必须建立健全政府在资源宏观管理方面的制度，充分发挥政府调控“市场失灵”关键性作用。要大胆创新环境建设，加快推进环境保护的历史性转变。要很好地应用行政管理方法，确立环境保护与经济发展的新型关系，推动全国从“牺牲环境换取经济增长”进入“以保护环境优化经济增长”的新阶段。

二、强化环境监管系统运作

为了实现生态文明，从中央到地方，各级政府部门的环境保护的决心和力度均是空前的。“十一五”期间，国家环保部门增强监督管理运作，提高了电力、钢铁、石化等13个高耗能、高排放行业建设项目的环境准入条件，否决了一批违法、违规项目；对不符合要求的813个项目环评文件作出不予受理、不予审批或暂缓审批等决定；对涉及投资2.9万亿元以上，给“两高一资”、低水平重复建设和产能过剩项目设置了不可逾越的“防火墙”。2007年1月，原国家环境保护总局对唐山市等4个城市及国电集团等4家电力企业处以“区域限批”的制裁，以遏制高污染产业盲目扩张；同年7月，又对长江、黄河、淮河、海河四大流域部分水污染严重、环境违法问题突出的6市、2县、5个工业园区实行“流域限批”。2009年6月，环境保护部颁发文件宣布：云南华电鲁地拉水电有限公司、华能龙开口水电有限公司未经环评审批，擅自在金沙江中游建设华电鲁地拉水电站和华能龙开口水电站，并已开始截流。这些企业和地区严重违反了国家环境管理有关法规，环境保护部实施暂停审批^[44]。对这些环境高风险行业建设项目实施暂停审批，能约束所有建设项目依法建设，严格执行环境影响评价制度。

在淘汰落后产能方面，中国更是力度空前。国家相关主管部门充分发挥污染减排倒逼机制作用，累计关停小火电机组7682.5万千瓦，淘汰落后炼铁产能12000万吨、炼钢产能7200万吨、水泥产能3.7亿吨等，在关闭造纸、化工、纺织、印染、酒精、味精、柠檬酸等重污染企业方面都取得了积极进展。从中央到地方，进一步加大环境执法监管。各地针对重金属污染、造纸废水等重点问题开展了专项执法检查，全国共出动执法人员1065万多人（次），检查企业446万多家（次），查处环境违法企业8万多家（次），挂牌督办环境违法案件1.9万多件^[45]。查处严重环境违法情况，保护一方土地的天蓝水净。

当然，国内目前的环境监管制度尚不健全，一些方面机制不完善，一些内容交叉重叠，这些均给监督执法工作造成了困难。因而，必须更加严格执行国家产业政策和项目管理规定，强化用地审查、节能评估、环境影响评价，从严控制“两高”行业低水平重复建设，继续控制“两高一资”产品出口。必须积极推动环境保护监督管理手段与方式的规范化、制度化、法制化，进一步完善环境保护社会监督机制，引导公众参与环境决策、环境监督，拓宽民众维护自身环境权益的渠道，使公众的环境监督作用得到实际体现。

三、加强法律法规体系建设

必须在环境产品管理方面严肃实施法律法规约束，任何违背环境保护法律的行为都要被禁止。“十一五”期间，全国人大常委会修订了《水污染防治法》，制定了《循环经济促进法》。在《侵权责任法》《物权法》和其他有关法律中，特别规定了有关环境保护的内容。最高人民法院和最高人民检察院分别作出了关于惩治环境犯罪的司法解释。国务院制定或者修订了《规划环境影响评价条例》《全国污染源普查条例》《废弃电器电子产品回收处理管理条例》等7项环保行政法规，发布了《节能减排综合性工作方案》《关于加强重金属污染防治工作的指导意见》等法规性文件^[46]。依法治理获得显著业绩。

但是，国内某些领域尚存立法空白。在土壤环境保护、危险化学品环境管理、环境监测、遗传资源保护等方面，还有与人民群众生活环境密切相关的电磁辐射、光污染、重金属以及持久性有机污染物等方面，目前均没有制定法律或行政法规。一些重要的环境管理制度，例如排污许可、总量控制、区域限批等，还缺少实施性法规。一些国际环境条约签署后，缺乏国内配套立法。因此，要通过修订现有法律和制定新法，不断完善环境保护法律体系，从法律上、制度上推动中央重大决策部署的贯彻落实，解决环境保护事业发展中带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题。要继续加强环境保护法、大气污染防治法、清洁生产促进法、固体废物污染环境防治法等法律修订的基础研究工作，不断完善法律体系。要着力构建逻辑清晰、充满活力、富有效率的环境保护部门规章体系，通过及时制定部门规章，完善长效环境管理制度，为解决环境管理工作面临的新情况、新问题提供依据。

四、完善环境经济政策

如果说法律手段、行政手段是“外部约束”的话，那么环境经济政策则是一种“内在激励”力量。“十一五”期间，国务院正确指导与周密协调，国家发展和改革委员会、环境保护部、财政部、商务部、人民银行等部门团结合作，推动出台了《关于落实环保政策法规防范信贷风险的通知》《燃煤发电机组脱硫电价及脱硫设施运行管理办法》《环境保护专用设备企业所得税优惠目录》等环境经济政策文件。特别是从2007年起，中国人民银行、中国银行业监督管理委员会等部门启动了“绿色信贷”政策、绿色保险、绿色证券等，于是，金融机构可以从源头上切断污染企业的资金链。多项环境经济政策实施之后，激发了环境与经济协调发展的内在动力。各地相关部门和单位也积极探索实践，运用环境经济政策推进工作。河北省、山西省等20多个省市出台了绿色信贷政策实施性文件，湖南省、江苏省等10个省市开展了环境污染责任保险试点，湖北省、广东省等地开展了排污收费改革等。如今，4万多条环境违法信息、7000多条项目环评审批验收信息进入银行征信管理系统；10多家保险企业推出环境污染责任保险产品，1000多家企业、2000多艘船舶相继投了绿色保险；燃煤电厂脱硫实行每度电1.5分钱的加价政策，推动燃煤电厂脱硫装机容量快速提升10倍以上等。环境经济政策的作用正日益显现，环境保护优化经济增长的政策体系正在形成。

诚然，目前用以调节流通、分配、消费行为的环境经济政策仍不完善，尚未建立起完善的排污权有偿使用和交易政策体系，环境损害成本的合理负担机制尚未形成，由此导致了市场主体加大环保投资、防控环境风险的内在动力不足。为此，必须加快建立环境资源产品定价机制、收费机制和税收机制等，建立这些机制有利于环境损害成本内化为市场主体的生产成本，从而能从根本上解决“资源低价、环境无价”所导致的资源配置不合理问题。要继续加大环保专用设备、环保项目和资源综合利用等方面的税收优惠政策，这样能对企业加大环境保护投资起到明显的推进和引导作用。

五、创建新型环境交易市场

在环境问题遇到“市场失灵”的情况下，有些环境项目的建设单靠市场自身的力量是无法办到的，必须有政府行政和法律手段进行调控，有的还得靠政府投资。例如，一些历史的污染沉淀、江河水域等生态环境的建设必须由政府牵头治理。但是，大量城乡环境保护建设再也不能像计划经济时期那样，单靠政府订计划、上项目、给投资、包运行就能完成，而是靠政府制定政策，通过政策引导建立起与市场经济相适应的调控机制，以此来启动、培育和规范环境保护市场。各在其位，各尽其责，各得其所，目标是保证社会的平衡和安定。

日本与法国都很重视环境保护项目建设，但是实际效果却大相径庭。日本政府长期持续不断地投入环保产业，因而这类产业拥有的技术非常先进，但是，由于政府干预过多，致使竞争不充分，结果导致日本国内的环保产业并不发达，国际知名的环保企业很少。与此相反，法国环境保护产业的市场化程度非常高，由此产生了威立雅集团（Veolia Environnement）、苏伊士集团（Suez Group）等世界级名牌环境保护企业。因此，环境保护市场化能激活企业旺盛的冲击能量，为国家环境治理目标的实现作贡献。为此，要充分发挥市场机制的激励作用，推动环境保护企业积极竞争，降低生产成本，提高经营效益。特别是要鼓励优胜劣汰，通过兼并、重建，组成大的产业集团，形成聚集效应，参与国际竞争。要更好地发挥政府和市场的双重作用，确保国家经济社会的可持续发展。

人类从原始采集发展到传统农业，建立了如中国古代的“市井”那样的局部型市场。后来，世界市场开启了新的历史阶段。21世纪，必须摒弃无穷索取自然的自我毁灭的做法，绝不能仅仅为了获得短期的优越生活条件，却给自然造成了空前严重的伤害，结果使人类自己也面临着深刻的生态危机。将市场机制与政府调节结合起来，实现生态平衡与经济发展，这是一条正确的道路。

学习思考题

1.历史上市场经济与环境有哪几个过程？

2.阐述中国农业社会的市场与环境的关系？

3.为什么说资产阶级在历史上负有为新世界创造物质基础的使命？

4.资产阶级的工业和商业如何为新世界创造物质条件？

5.阐述资本主义制度崇尚唯利是图与环境污染的联系。

6.如何理解市场高消耗与高污染的联系？

7.什么是“污染天堂”假说？如何评价这个观点？

8.阐述“市场失灵”及其相关的信息不对称理论。

9.阐述体制创新在建设环境友好型社会中的意义。

【注释】

[1]黑格尔：《黑格尔全集》第11卷，1934年俄文版，第8页。

[2]马克思：《资本论》（第一卷），《马克思恩格斯全集》（第23卷），北京：人民出版社，1972年，第201～202页。

[3]陈秉才译注：《韩非子》，北京:中华书局，2007年，第267页。

[4]恩格斯：《反杜林论》，《马克思恩格斯全集》（第20卷），北京：人民出版社，1971年，第126页。

[5]恩格斯：《自然辩证法》，《马克思恩格斯全集》（第20卷），北京：人民出版社，1971年，第449页。

[6]现存《周易》之书，因为皆附“彖辞”与“象辞”，所以，一些学者认为，其是否文王所为，尚待考证。——著者注

[7]马克思：《资本论》（第一卷），《马克思恩格斯全集》（第23卷），北京：人民出版社，1972年，第106页。

[8]（汉）司马迁著：《史记》，（南宋）裴駰集解，（唐）司马贞索引，（唐）张守节：《史记正义》（全四册），上海：上海古籍出版社，2011年。

[9]（汉）郑玄注，（唐）贾公彦疏，彭林整理：《周礼注疏》，上海：上海古籍出版社，2010年。

[10]［美］斯塔夫里阿诺斯著，吴象婴等译：《全球通史:从史前史到21世纪》，北京：北京大学出版社，2006年。

[11]马克思：《〈政治经济学批判〉序言》，《马克思恩格斯全集》（第13卷），北京：人民出版社，1962年，第7页。

[12]马克思：《资本论》（第三卷），《马克思恩格斯全集》（第25卷），北京：人民出版社，1974年，第126～127页。

[13]恩格斯：《共产主义原理》，《马克思恩格斯全集》（第4卷），北京：人民出版社，1958年，第361～362页。

[14]马克思、恩格斯：《德意志意识形态》，《马克思恩格斯文集》（第1卷），北京：人民出版社，2009年，第563～565页。

[15]马克思、恩格斯：《德意志意识形态》，《马克思恩格斯文集》（第1卷），北京：人民出版社，2009年，第539页。

[16]马克思：《不列颠在印度统治的未来结果》，《马克思恩格斯全集》（第9卷），北京：人民出版社，1961年，第252页。

[17]恩格斯：《资产阶级让位了》，《马克思恩格斯全集》（第21卷），北京：人民出版社，1965年，第439～440页。

[18]马克思、恩格斯：《德意志意识形态》，《马克思恩格斯文集》（第1卷），北京：人民出版社，2009年，第566页。

[19]马克思：《经济学手稿（1857～1858年）》，《马克思恩格斯全集》（第46卷·上册），北京：人民出版社，1979年，第393页。

[20]恩格斯：《自然辩证法》，《马克思恩格斯全集》（第20卷），北京：人民出版社，1971年，第522页。

[21]劳江：《是西方在污染发展中国家》，《环球视野》，第370期，2011年。

[22]刘项：《七成电子垃圾流向中国》，《中国人口·资源与环境》，2004年第1期。

[23]佚名：《全球八成电子垃圾出口亚洲中国、印度成为重灾区》，人民网，2006年11月10日，http://homea.people.com.cn/GB/5022291.html.

[24]资料来源：硅谷防止有毒物质联盟网站，http://www.svtc.org.

[25]马克思：《资本论》（第一卷），《马克思恩格斯全集》（第23卷），北京：人民出版社，1972年，第829页。

[26]报道：《违反中国进口禁令美国电子垃圾污染中国》，《环球时报》，2007年11月23日。

[27]报道：《印度博帕尔事件》，《中国环境报》，2009年6月9日。

[28]Birdsall,N.,Wheelder,D.，"Trade Policy and Industrial Pollution in Latin America:Where are the Pollution Haven？"Journal of Environment ＆ Development,1993,2（1）:137-147.

[29]肖璐：《“污染天堂”假说的宏观理论基础研究》，《对外贸易》，2009年第22期。

[30]佘群芝：《“污染天堂”假说与现实》，《中南财经政法大学学报》，2004年第3期（总144期）。

[31]Cole,M.A.and Elliott,R.J.R."Endogenous Pullution Havens:Does EDI Influence Environmental Regulation?"Scandnavian Journal of Economics, 2006,108（2）:1059-1074.

[32]张可云、傅帅雄：《环境规制对产业布局的影响——“污染天堂”的研究现状及前景》，《现代经济探讨》，2011年第2期。

[33]［英］斯蒂芬·芒迪著，方颖译：《市场与市场失灵》，北京：机械工业出版社，2009年。

[34]恩格斯：《自然辩证法》，《马克思恩格斯全集》（第20卷），北京：人民出版社，1971年，第522页。

[35]贺勇：《内蒙古过度放牧导致草原退化9800万亩草原遭鼠害》，《人民日报》，2010年5月27日。

[36]［美］艾里克·拉斯穆森著，韩松等译：《博弈与信息：博弈论概论》（第四版），北京：中国人民大学出版社，2009年。

[37]钼、铜均为人体必需元素，没有它们人会感到疲惫不堪，就像汽车没有了油、皮球没有了气。但是，假如，钼过量摄入，可使人体关节痛及畸形、肾脏受损。同样，铜过量摄入，能使人出现重金属中毒，导致肺部肉芽肿及肺癌。——著者注

[38]苏楠、吕峥：《四川什邡市政府称今后不再建设钼铜项目》，人民网，2012年7月3日，http://www.people.com.cn.

[39]佚名：《四川什邡钼铜事件中一名涉嫌散布谣言人员被查实》，什邡城市在线，2012年7月7日，http://www.sfcity.cn.

[40]资料来源：四川宏达股份有限公司董事会：《四川宏达股份有限公司关于媒体报道“钼铜多金属资源深加工综合利用项目停止建设”的情况说明公告》，什邡，2012年7月3日。——著者注

[41]资料来源：什邡市人民政府新闻办公室微博通报：《什邡市委、市政府决定：今后不再建设钼铜项目》，什邡，2012年7月2日。——著者注

[42]邓小平：《关于经济工作的几点意见》，《邓小平文选》（第二卷），北京：人民出版社，2002年，第196页。

[43]国务院：《国务院关于印发国家环境保护“十二五”规划的通知》（国发〔2011〕42号），北京，2011年12月15日。

[44]武卫政：《环保部暂停审批金沙江中游水电开发等三大项目》，人民网-《人民日报》，2009年6月12日。

[45]中国环保联盟—社会热点：《总结转变及经验谋划“十二五”环保新发展》，中国环保联盟网，2011年11月30日，http://www.epun.cn/redian-news.asp.

[46]环境保护部:《关于印发＜“十二五”全国环境保护法规和环境经济政策建设规划＞的通知》（环发〔2011〕129号），北京，2011年11月1日。